Газета Зеленый мир - Актуальные вопросы экологического контроля в Российской Федерации

Актуальные вопросы экологического контроля в Российской Федерации

Подробности: Категория: Проблемы

eco-kontrol1 17 декабря 2012 года Комитет Государственной Думы Российской Федерации по природным ресурсам, природопользованию и экологии провел круглый стол «Актуальные вопросы экологического контроля (надзора) в Российской Федерации». В мероприятии, которое вел председатель комитета Владимир Иванович Кашин, приняли участие свыше 200 человек более чем из 50 регионов России. Проблемы экологического надзора обсуждали депутаты, представители министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федеральной и региональных служб по надзору в сфере природопользования, органов исполнительной власти субъектов, правоохранительных органов, науки и экологических НКО.

Доклад председателя Комитета Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии Владимира Ивановича КАШИНА на заседании «круглого стола», прошедшего в Государственной Думе ФС РФ.

Политика Российской Федерации в области охраны окружающей среды

Актуальность проблематики контроля (надзора) находится вне национальных рамок, поскольку любое общество стремится к формированию желательного для него типа поведения. Целью «круглого стола» является выработка предложений по совершенствованию и развитию законодательства в области экологического контроля (надзора) в Российской Федерации. Экологический контроль (надзор) является основным механизмом охраны окружающей среды, а показателем его эффективности является качество окружающей среды.

Развитие цивилизации, стремительный технический прогресс кроме многих положительных сторон имеет и крайне негативные побочные явления. Многолетнее широкомасштабное, бесконтрольное и бездумное вмешательство человека в естественные природные процессы приводит к тому, что мир может оказаться на грани катастрофы.

Не стоит забывать, что Россия является активным участником международных отношений, стороной многих международных договоров и соглашений в области охраны окружающей среды, выполнение которых позволит ясно представить мировому сообществу реальный вклад России в мировую экологическую систему. Например, основной блок требований, выполнения которых необходимо при вступлении в ОЭСР (Организация экономического сотрудничества и развития), составляют именно экологические.

О необходимости безотлагательного и комплексного решения экологических проблем в России сегодня говорится на самом высоком уровне. Так, на заседаниях Президиума Государственного совета, начиная с 2008 года, неоднократно подчеркивалась важность совершенствования природоохранного законодательства. В частности, на заседании Президиума Государственного Совета 2010 года было отмечено, что успешная реализация государственной политики в сфере охраны окружающей среды находится в прямой зависимости от наличия качественной нормативной правовой базы, регулирующей соответствующие правоотношения.

Осознавая всю трагичность экологической обстановки в стране Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии прилагает все усилия, чтобы обеспечить наше государство таким законодательством, реализация которая бы позволила кардинальным образом улучшить экологическую ситуацию.

Экологический контроль (надзор) в системе управления в области охраны окружающей среды

Экологический контроль (надзор) как важнейшая правовая мера обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды выполняет ряд функций - предупредительную, информационную и карательную. Однако на сегодняшний день предупредительной функции экологического контроля (надзора) не отводится должного внимания, суть которой заключается в том, что субъекты экологического контроля (надзора), зная о возможной проверке исполнения ими правовых экологических требований, самостоятельно проявляли активность в исполнении требований законодательства и предупреждении нарушений. Ведь усиление превентивной функции экологического контроля (надзора) позволило бы предотвращать экологические правонарушения. Однако современная система экологического контроля (надзора) на практике преследует цель скорее пополнения бюджета, чем недопущения негативного воздействия на окружающую среду.

Причин неэффективности государственного экологического надзора несколько:

-во-первых, ориентированность критериев эффективности контрольно-надзорной деятельности в области охраны окружающей среды на выявление экологических правонарушений, а не на их предупреждение. Такой государственный экологический надзор нацелен не на результат, а на статистику правонарушений, выстраивание «палочной» системы.

-во-вторых, стремление пополнить бюджет за счет штрафов за нарушения природоохранных требований, возмещения вреда, причиненного окружающей среде и др.;

-в-третьих, высокий уровень коррупции при осуществлении экологического контроля (надзора);

-в-четвертых, слабая развитость иных природоохранных инструментов. Так, законодательством ряда зарубежных государств экологический контроль (надзор) имеет более широкое содержание, нежели чем непосредственная деятельность уполномоченных субъектов по выявлению и пресечению экологических правонарушений. Эффективность механизма экологического контроля (надзора) обеспечивается только через взаимодействие с иными природоохранными инструментами, такими как экологическая экспертиза, плата за негативное воздействие на окружающую среду, учет объектов хозяйственной и иной деятельности, экологический мониторинг, экологическое нормирование, юридическая ответственность за совершение экологических правонарушений, возмещение вреда, причиненного окружающей среде, и др. Представляется, что именно такой широкий подход к пониманию экологического контроля (надзора) должен быть положен в основу современного экологического законодательства в России, который пока не нашел в законодательстве должного воплощения.

На сегодняшний день отсутствуют законодательные механизмы по обязательному экологическому страхованию, экологическому аудиту, нормированию качества окружающей среды, внедрению наилучших доступных технологий, поэтапному сокращению воздействия на окружающую среду, что не позволяет обязать природопользователей уделять больше внимания решению экологических проблем и делает государственный надзор менее действенным.

В Комитет поступает множество обращений граждан по вопросам нарушения конституционных прав на благоприятную окружающую среду, загрязнения атмосферного воздуха, водных объектов, почв и т.д. Часто в Комитет обращаются тогда, когда не удается решить вопросы на местах, когда не срабатывают природоохранные превентивные инструменты: экологическая экспертиза, оценка воздействия на окружающую среду и др. Здесь особо стоит отметь негативные последствия сокращения объектов государственной экологической экспертизы в 2006 году.

Сегодня, к сожалению, можно констатировать, что государственная экспертиза в рамках Градостроительного кодекса Российской Федерации не справляется с поставленными задачами по предотвращению нарушений природоохранных требований. Строительный бум в нашей стране в таких «комфортных» условиях приводит часто к непоправимым экологическим последствиям.

Вопиющим представляется ситуация, сложившаяся в Воронежской области, где на территории Новохоперского района, в бассейне реки Дон, вблизи государственного заповедника, вопреки всем природоохранным требованиям, планируется широкомасштабное освоение участков недр для добычи никеля (компания УГМК). Исследования показывают, что в районах добычи никеля резко возрастает частота заболеваний раком, верхних дыхательных путей, ослабляется иммунная система человека и др. Передача участков для добычи никеля приведет к отравлению вод рек Хопра и Дона, т.е. к катастрофе южного региона России.

Не мене острой является ситуация в Талдомском районе, где развернулась борьба населения с властью из-за строительства полигона твердых бытовых отходов на землях сельскохозяйственного назначения, ранее принадлежавших бывшему совхозу «Талдом».

Комитет тщательно прорабатывает каждое из таких обращений, готовит соответствующие запросы в компетентные государственные органы. В случае выявления фактов нарушения законодательства Комитет готов отстаивать права граждан на благоприятную окружающую среду, одну из главных заповедей Конституции Российской Федерации!

Существенно усовершенствовать экологическое законодательство позволило бы принятие проекта федерального закона №584587-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий». Данный законопроект предусматривает расширение объектов экологической экспертизы, построение системы экологического нормирования на принципах наилучших доступных технологий, создание системы учета объектов хозяйственной и иной деятельности, регламентацию производственного экологического контроля, дифференциацию объектов государственного экологического надзора и др.

Система экологического контроля (надзора) в Российской Федерации

Определение государственного экологического надзора содержится в Федеральном законе от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Федеральный закон «Об охране окружающей среды»). В системе экологического контроля (надзора) в зависимости от того, кто его осуществляет, выделяется государственный экологический надзор, производственный и общественный экологический контроль.

Институт экологического контроля имеет достаточно длительную историю своего развития. В Российской Федерации первым законом, регулирующим отношения в области экологического контроля, был Закон Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды», принятый в 1991 году. В соответствии с ним в России осуществлялись государственный, производственный и общественный экологические контроли. Наряду с названным документом, положения, регламентирующие организацию и проведение экологического контроля, содержались в федеральных законах "Об охране атмосферного воздуха", "Об отходах производства и потребления" и ряде других законах.

Для учета произошедших в стране изменений, в том числе в области охраны окружающей среды, в 2002 году был принят Федеральный закон «Об охране окружающей среды». Нововведением данного закона в области экологического контроля явилось выделение в качестве самостоятельного вида контроля муниципального экологического контроля, который упразднен в 2008 г.

Виды государственного экологического надзора

До внесения в 2011 году изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» на законодательном уровне оставался неразрешенным концептуальный вопрос о том, что является объектом экологического контроля (надзора). Согласно данным изменениям были установлены виды государственного экологического надзора: государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр; государственный земельный надзор; государственный надзор в области обращения с отходами; государственный надзор в области охраны атмосферного воздуха; государственный надзор в области использования и охраны водных объектов; государственный экологический надзор на континентальном шельфе Российской Федерации; государственный экологический надзор во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации; государственный экологический надзор в исключительной экономической зоне Российской Федерации; государственный экологический надзор в области охраны озера Байкал; федеральный государственный лесной надзор; федеральный государственный надзор в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания; федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов; федеральный государственный охотничий надзор; государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий.

Исходя из вышесказанного можно констатировать, что объектом контроля (надзора) в области охраны окружающей среды является помимо хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду, также деятельность по рациональному природопользованию, сохранению и восстановлению природной среды.

Однако такая система экологического контроля (надзора) также приводит к появлению на практике многих проблем правоприменения.

Во-первых, почти по всем отдельным направлениям государственного экологического контроля (надзора), например, по государственному земельному надзору, государственному водному надзору, государственному лесному надзору приняты отдельные положения, которые не коррелируются с положением о порядке осуществления государственного экологического надзора.

Во-вторых, стремление определить объекты федерального государственного экологического контроля (надзора) в соответствии с Федеральным законом «Об охране окружающей среды» и постановлением Правительства Российской Федерации № 53 представляется не вполне удачной.

В-третьих, широкое понимание экологического контроля применительно к государственному экологическому надзору не согласуется с компетенцией органов государственной власти по осуществлению различных видов экологического контроля (надзора), поскольку, например, полномочиями по осуществлению государственного земельного надзора обладают только федеральные органы исполнительной власти (Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии).

В-четвертых, несмотря на передачу части полномочий в области охраны окружающей среды от Ростехнадзора Росприроднадзору, все еще остается много государственных органов, задействованных в проведении государственного экологического надзора: Росрыболовство, Россельхознадзор, Рослесхоз и др.

В – пятых, слабо развито взаимодействие государственных органов при осуществлении государственного экологического надзора. Следует отметить, что большое количество документов, которые могут быть истребованы Росприроднадзором, находятся в распоряжении органов исполнительной власти (далее – ОИВ), не являющихся органами государственного контроля (надзора). Однако при каждой проверке документы требуются повторно. Так, например, в распоряжении Роснедр находятся дубликаты лицензий о предоставлении участков недр в пользование, в распоряжении ОИВ субъектов РФ – решения о предоставлении водных объектов в пользование, договоры водопользования, в распоряжении Росводресурсов – отчетность по форме № 2-ТП (водхоз) и т.д.

Загрязнение окружающей среды» (воздух, отходы, вода, лес, ООПТ)

Отсюда вытекает и такая плохая статистика загрязнения окружающей среды. В 40 субъектах Российской Федерации более 54 процентов городского населения находится под воздействием высокого и очень высокого загрязнения атмосферного воздуха. Объём сточных вод, сбрасываемых в поверхностные водные объекты без очистки или недостаточно очищенных, остается высоким. Практически во всех регионах сохраняется тенденция к ухудшению состояния почв и земель. Интенсивно развиваются процессы, ведущие к потере плодородия сельскохозяйственных угодий и к выводу их из хозяйственного оборота. Опустыниванием в той или иной мере охвачены 27 субъектов Российской Федерации на площади более 100 млн. гектаров. Количество отходов, которые не вовлекаются во вторичный хозяйственный оборот, а направляются на размещение, возрастает. При этом условия хранения и захоронения отходов не соответствуют требованиям экологической безопасности.

В лесных отношениях необходимо отметить отсутствие должного управления лесами, самовольные и необоснованные рубки, часто при попустительстве местных властей, а также законодательная чехарда, устроенная вокруг русского леса. Подорвана сырьевая база всей отечественной лесной промышленности. Лес, который при разумном подходе мог бы приносить стране огромные прибыли вывозится за рубеж. Огромный ущерб лесу наносится ежегодными лесными пожарами. Коррупция, не совершенство законодательства и своевольное правоприменение на местах лишь добавляют проблем. Кроме того, нет строгой отчетности нелегальных рубок, недобросовестных арендаторов, низкий процент глубокой переработки древесины, слабая материально-техническая база, отсутствие сегодня отлаженной системы лесной охраны и многое другое. На приграничных территориях выявляется также свыше 90% регистрируемых в целом по стране фактов контрабандного вывоза леса и лесопродукции. Более половины таких преступлений приходится на Хабаровский край.

Антропогенный пресс на городские леса, лесопарковые и зеленые зоны городов усугубляется безответственным отношением населения к соблюдению требований Правил санитарной безопасности в лесах при отсутствии должного контроля и надзора со стороны органов местного самоуправления, в чьи обязанности в соответствии с действующим законодательством входит очистка территорий от загрязнения и захламления.

Важными вопросами являются и вопросы восстановление лесов. В настоящее время примерно только на 10% вырубленной площади высаживаются лесные саженцы. При этом 50% их гибнет. Следовательно, мы должны серьезно заняться лесопитомниками, вопросами семеноводства, и уходом за саженцами.

Особо важным является вопрос сохранения территорий традиционного природопользования коренных малочисленны народов, занимающихся оленеводством, рыболовством, охотой и другими традиционными видами деятельности, дела обстоят иначе.

Фактором дестабилизирующим экологическую обстановку на территориях традиционного природопользования является стрессовое воздействие промышленных объектов на оленьи пастбища и охотничьи угодья, охватывающее до 40% площади традиционного природопользования» Накопление токсичных веществ в почве, водоемах, растительности, мясе диких и домашних животных, загрязнение атмосферы в районах воздействия промышленного освоения, в местных продуктах питания представляет собой прямую угрозу состоянию здоровья коренного населения Севера, а механические нарушения растительного покрова, почв и грунтов территорий традиционного природопользования подрывают материальную основу традиционного хозяйства.

Однако механизмы проведения «этнологической экспертизы», участия коренных малочисленных народов в экологическом контроле и принятии решений, затрагивающих вопросы защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни, не разработаны до сих пор. Их необходимо разработать.

В приграничных субъектах Российской Федерации, имеющих морскую границу, наиболее криминализированной отраслью экономики по-прежнему остаётся рыбохозяйственный комплекс. Доля преступлений, совершаемых в сфере добычи, переработки и реализации водных биологических ресурсов (ВБР), ежегодно составляет более 40% в общей структуре экономической преступности этих регионов.

Наиболее распространенными правонарушениями, совершаемыми субъектами экономической деятельности, ведущими промысел в территориальных водах Российской Федерации, являются незаконная добыча ВБР, контрабанда, незаконное пересечение государственной границы, подделка документов. Большая протяженность морской границы, увеличение количества предприятий, осуществляющих промысел ВБР, создают объективные трудности противодействию преступности в этой отрасли. Нередко контрабанда осуществляется при попустительстве правоохранительных органов, а иногда и при непосредственном их содействии.

До 90% выявляемых преступлений, связанных с незаконной добычей водных животных и растений и их контрабандным вывозом за рубеж, совершается в Северо-Западном (Мурманская и Калининградская области), Южном (Республика Калмыкия, Краснодарский край, Астраханская, Волгоградская и Ростовская области) и Дальневосточном (Камчатский, Приморский и Хабаровский края, Магаданская и Сахалинская области) федеральных округах.

Острой остаётся проблема незаконного вывоза видов животных и растений, охраняемых международным законодательством. В Дальневосточном регионе обитает и произрастает более 150 видов дикой флоры и фауны, подпадающих под действие Конвенции о международной торговле видами дикой флоры и фауны. Подготовку и организацию контрабанды крупных партий редких видов животных и растений, их частей и дериватов осуществляют, как правило, организованные группы лиц, состоящих из граждан России и КНР.

Практически еженедельно у граждан Китая, выезжающих с территории России, изымаются объекты дикой флоры и фауны, защищаемые от истребления международными организациями, членом которых является и Россия. Их варварское извлечение из природы наносит значительный ущерб экологической безопасности страны.

В соответствии с действующим законодательством к уголовной ответственности могут быть привлечены только лица, которые незаконно перемещают через таможенную границу России товары стоимостью свыше 1,5 млн рублей. Однако определить реальную стоимость объектов флоры и фауны, а также их дериватов не представляется возможным в связи с отсутствием легального рынка их продажи. Поэтому задерживаемые партии указанных товаров оцениваются, как правило, в десятки и сотни раз ниже их стоимости на "чёрном рынке" в странах Азиатско-Тихоокеанском региона.

Экологический контроль (надзор) в зоне строительства Олимпийских объектов

Выбор Сочи в качестве места проведения зимних Олимпийских игр 2014 г. накладывает огромную ответственность и нагрузку на социальную, курортно-оздоровительную и экологические сферы самого города и всей прилегающей территории Черноморского побережья. Особое место здесь принадлежит весьма обширному природному наследию региона, в которое входят уникальные по красоте ландшафты и заповедные природные зоны Северо-Западного Кавказа.

Тем не менее при строительстве олимпийских объектов регулярно выявляется множество нарушений природоохранных требований. Так, количество выявленных в зоне подготовки Олимпийских игр 2014 года нарушений природоохранного и природоресурсного законодательства РФ составило 25 % от общего количества нарушений, выявленных по Южному федеральному округу в целом.

К основным природоохранным нарушениям в зоне строительства относятся:

• отсутствие правоустанавливающих документов на земельные участки;

• пользование недрами без лицензии либо с нарушение ее условий;

• самовольное занятие водного объекта или пользование им с нарушением условий;

• отсутствие нормативов предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух;

• отсутствие разрешения на выброс загрязняющих веществ в атмосферный воздух;

• отсутствие проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение;

• нарушение режима земельного участка, находящегося в водоохраной зоне водного объекта;

• нарушение требований к охране водного объекта (в т.ч. загрязнение водных объектов);

• строительство объекта на ООПТ без положительного заключения Государственной экологической экспертизы проектной документации;

• уничтожение объектов растительного мира, занесенных в Красную книгу РФ, либо использование с нарушением условий соответствующего разрешения;

• отсутствие документов, подтверждающих платежи за негативное воздействие на окружающую среду.

В связи с этим считаем необходимым усиление экологического контроля (надзора) на данной территории.

Основные проблемы осуществления экологического контроля (надзора) в Российской Федерации

Несмотря на то, что на органы прокуратуры возложены полномочия по укреплению законности и правопорядка в сфере охраны окружающей среды и природопользования, в 2010 г. в сравнении с предшествующим годом, при общем снижении числа зарегистрированных преступлений в Российской Федерации на 12,3% снизилось на 16,0% и число зарегистрированных экологических преступлений (Государственный доклад «О состоянии окружающей среды Российской Федерации в 2010 году» Минприроды). Следует констатировать о слабой уголовно-правовой охране окружающей среды в стране, недостаточном внимании к данным проблемам со стороны правоохранительных органов.

К основным проблемам осуществления экологического контроля (надзора) в Российской Федерации относятся:

• положения об отдельных видах государственного экологического надзора не коррелируются с положением о порядке осуществления государственного экологического контроля

• отсутствие четких критериев разграничение объектов государственного экологического надзора на объекты федерального и регионального уровня

• коллизия между требованиями экологической безопасности, оперативностью выявления и предупреждения экологических правонарушений и требованиями законодательства Российской Федерации о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении контроля (надзора)

• недостаточное финансирование и кадровое обеспечение контрольно-надзорной деятельности в области охраны окружающей среды

• низкие плата за негативное воздействие на окружающую среду и штрафы за нарушение природоохранных требований

• ориентированность критериев эффективности контрольно-надзорной деятельности в области охраны окружающей среды на выявление экологических правонарушений, а не на их предупреждение.

• высокий уровень коррупции при осуществлении экологического контроля (надзора)

• несовершенство иных природоохранных инструментов: экологическая экспертиза, экологической нормирование, плата за негативное воздействие на окружающую среду и др.

• отсутствие правовой регламентации экологического аудита, экологического страхования

• несовершенство механизмов осуществления производственного и общественного экологического контроля

• отсутствие в системе экологического контроля (надзора) муниципального экологического контроля

Финансирование и кадровое обеспечение контрольно-надзорной деятельности в области охраны окружающей среды

Негативная ситуация сложилась в результате отсутствия в действующей нормативной правовой базе механизмов целевого использования средств, поступающих в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации по результатам государственного экологического надзора федерального и регионального уровней, а также в виде платы за негативное воздействие на окружающую среду. В настоящее время финансовые средства, поступающие в бюджеты всех уровней в виде штрафных санкций за нарушение требований природоохранного законодательства, направляются не на компенсацию причиненного ущерба и выполнение природоохранных мероприятий, а на погашение дефицитов соответствующих бюджетов. К сожалению, в Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» на охрану окружающей среды из федерального бюджета выделяется 0,2 % его расходной части. Это ничтожно малая цифра, если учесть, что 50 % доходной части федерального бюджета формируется за счет добычи углеводородного сырья. В связи с этим необходимо закрепить в Бюджетном кодексе Российской Федерации обязательное целевое расходование их исключительно на решение экологических проблем, в первую очередь в рамках долгосрочных федеральных и региональных экологических программ.

Также наблюдается недостаточная численность инспекторского состава. Так, например, в результате реформирования численность инспекторского состава Росприроднадзора в области охраны окружающей среды сократилась по сравнению с 2004 г. в 2,3 раза (с 2951 до 2130 человек). При этом общее количество подконтрольных объектов резко увеличилось и составляет в настоящее время свыше 1,5 тыс. объектов на одного инспектора, а также по сравнению с 2010-2011 годами возросло в 2,5 раза количество и внеплановых проверок. Одновременно наблюдается недостаточный объем финансирования Росприроднадзора для охвата контрольно-надзорными мероприятиями объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, в том числе на акваториях внутренних морских вод и континентальном шельфе.

Общественный экологический контроль

Становление институтов гражданского общества должно сопровождаться расширением института общественного контроля, который, не подменяя и не заменяя контрольно-надзорную деятельность государственных органов, способен оказать им неоценимую помощь и поддержку в обеспечении благоприятной окружающей среды, профилактики и предупреждения экологических правонарушений.

Всероссийский центр изучения общественного мнения (ВЦИОМ) представляет данные о том, как россияне оценивают экологическую ситуацию в стране, ее изменение за последние годы, в чем видят основную угрозу для экологии и на кого возлагают ответственность за состояние окружающей среды.

Экологическую обстановку в местах своего проживания 55% россиян считают неблагополучной (в том числе 9% - близкой к катастрофической); а 44% — вполне приемлемой (в том числе 13% — в целом благополучной). Скорее со знаком «плюс» экологическую обстановку оценивают жители сёл (+53% и -47%), а также Москвы и Санкт-Петербурга (+56% и -44%). Скорее со знаком «минус» — респонденты из других городов, особенно крупных, где проживают более 500 тысяч человек (+26% и — 72%).

Общественный экологический контроль предусматривается в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» и природоресурсном законодательстве Российской Федерации. Общественная активность в сфере экологии, наблюдаемая в конце 1980-начале 1990 г.г., постепенно сошла на-нет ввиду изменения социальных, экономических, нравственных, психологических и иных условий и обстоятельств.

Анализ требований статей 11, 12, 68 и др. Федерального закона «Об охране окружающей среды» и норм природоресурсных законов свидетельствует о наличии нормативно-правовой базы полномочий общественного контроля; задача заключается в обеспечении эффективной реализации правовых предписаний, что связано, в том числе с формированием зрелых позиций граждан, выработкой у них необходимых навыков и понимания своего места в отстаивании своих прав на природные ресурсы как основу жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Вместе с тем, содержание ст. 13 ФЗ Федерального закона «Об охране окружающей среды» и ряд других норм нуждается в совершенствовании и конкретизации. Обязанность публичных органов и их должностных лиц «оказывать содействие» гражданам и их объединениям в реализации их экологических прав представляется недостаточной – нет правовых последствий для тех, кто не выполняет эту обязанность, а она должна быть.

Аморфным выглядит также положение ч. 3 этой же статьи о привлечении к ответственности «в установленном порядке» должностных лиц, препятствующих природоохранной деятельности. Таких привлечений практика не знает, хотя преувеличивать их значение не следует – тут скорее необходимо создание эколого-правового и морального климата.

С целью наиболее полной реализации общественного контроля необходимо:

– ратификация международной конвенции «Об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте» (Конвенция Эспо);

– присоединение к международной конвенции «О доступе к информации, участию общественности в принятии решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды» (Орхусская Конвенция);

– внесение соответствующих изменений в законодательство, в связи с участием Российской Федерации в вышеназванных международных конвенциях;

– принятие федерального закона «Об общественном экологическом контроле», который наделяет граждан и НКО полноценными полномочиями общественного экологического контроля и обязывает учитывать мнение заинтересованной общественности при реализации проектных решений;

– улучшение доступа общественности к экологической информации в частности, в части возможности получения объективных данных мониторинга атмосферного воздуха, водных объектов, статистики проведенных надзорными ведомствами проверок хозяйствующих субъектов и получения их результатов;

– усилить иные формы участи общественности при принятии экологически значимых решений: общественная экологическая экспертиза, участие в принятии градостроительных решений о предоставлении земельных участков под размещение объектов.

Восстановление муниципального экологического контроля

Введенный в 2002 г. муниципальный экологический контроль за несколько лет показал свои преимущества и достоинства в ряде городов, как массовая, приближенная к населению форма публичного контроля, и даже почти заменил на пару лет региональный экологический контроль, но был из законодательства по непонятным для многих причинам исключен.

По мнению ряда специалистов, муниципальный экологический контроль не получил большого распространения, стал барьером для развития предпринимательства, прославился коррупционностью. Но многие другие законодательные требования грешат этим и продолжают, тем не менее, существовать в нормативных правовых актах.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ином законодательстве о местном самоуправлении предусматриваются осуществление природоохранных мер местного значения, участие в охране окружающей среды и др. В Земельном и Лесном кодексах предусматривается муниципальный земельный, лесной контроль.

Предлагаемая муниципальная реформа, перенос центра экономической активности в регионы и муниципальные образования не может не предполагать наделение, по крайней мере, городских округов и муниципальных районов правами экологического контроля: этому способствует система органов местного самоуправления, ответственность их перед населением, заинтересованность в благоприятной окружающей среде проживания, наличие законодательных обязанностей в сфере озеленения, благоустройства, сбора и размещения отходов,.

Заслуживает обсуждения перечень возможных объектов, полномочий и разнообразных форм муниципального экологического контроля. Здесь могут быть установлены минимум и максимум его возможностей и пределов правового воздействия, формы взаимодействия с органами государственного на объем которых будут влиять тенденции и результаты развития российской политической системы.

Предложения Комитета по совершенствованию экологического контроля (надзора)

• Ускорить принятие проекта федерального закона № 584587-5 (о нормировании)

• Развитие взаимодействия с неправительственными общественными организациями и развитие института общественных инспекторов

• Реализация программных мероприятий, направленных на усиление профилактической и предупредительной функции экологического контроля (надзора)

• Развитие взаимодействия, связанного с социальной ответственностью бизнеса в части реализации мероприятий, направленных на снижение негативного воздействия на окружающую среду

• Установление возможности проведения государственного экологического надзора вне рамок государственного строительного надзора

• Введение порядка ликвидации накопленного экологического вреда

• Закрепление механизма осуществления экологического страхования и экологического аудита;

• Установление особенностей проведения государственного экологического надзора по сравнению с положениями, установленными Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»

• Внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части целевого расходования поступающих в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации средств, полученных в виде штрафных санкций за нарушение требований экологического законодательства и платы за негативное воздействие на окружающую среду

• Усиление контроля за «горячими» экологическими точками

• Совершенствование механизма осуществления производственного и общественного экологического контроля

• Введение муниципального экологического контроля

Законопроектная работа Комитета

Сегодня в Комитете находится пакет законопроектов, принятие которых создаст новую базу для формирования экологической политики нашего государства. Это целый набор стимулов для разработки и реализации хозяйствующими субъектами технологических решений с новым уровнем безопасности и эффективности использования природных ресурсов.

- совершенствование системы нормирования (законопроект №584587-5)

Очевидно, что поступательное развитие экологического законодательства России невозможно без осуществления перехода на новую систему экологического нормирования, что должно стать инновационным направлением государственной экологической политики. Этому важному вопросу посвящен законопроект, предусматривающий переход на систему нормирования на основе апробированных и позитивно зарекомендовавших себя в странах Европейского союза технологий. Данный законопроект уже принят Государственной Думой в первом чтении и в настоящее время готовится Комитетом к принятию во втором чтении.

Среди важных нововведений, предлагаемых законопроектом, стоит отметить дифференциацию предприятий по значимости воздействия на окружающую среду, что позволит оптимизировать соотношение мер государственного регулирования в отношении объектов, оказывающих различное по своему уровню воздействие на окружающую среду. Как известно, 95 % загрязнения осуществляют примерно 2 % предприятий, поэтому по отношению к таким предприятиям предлагается усилить меры государственного регулирования, а по отношению к остальным – снять излишние административные барьеры.

Также законопроектом вводятся дополнительные меры экономического стимулирования предприятий, применяющих наилучшие доступные технологии, В целях сохранения баланса экологических и экономических интересов в стране предусматривается поэтапный переход к новой системе нормирования.

- совершенствование системы обращения с отходами (законопроект №584399-5)

В сфере обращения с отходами давно пора наводить порядок. По данным Росприроднадзора на территории Российской Федерации имеется 243 мусороперерабатывающих комплексов, 50 мусоросортировочных комплексов и 10 мусоросжигающих заводов. Конечно на 7 млрд. тонн ежегодно образующихся промышленных и бытовых отходов этих мощностей явно не достаточно. Московский регион столкнулся с ситуацией, когда мест для захоронения почти не осталось, подмосковные леса завалены мусором и ежедневно сотни мусоровозов вывозят из Москвы в область сотни тонн мусора.

Отрадно, что власти Подмосковья обратили на это пристальное внимание, однако, на мой взгляд, все решения по строительству таких объектов должны учитывать мнение местного населения. Буквально на днях в Комитет поступило обращение в отношении строительства мусороперерабатывающего комплекса в рамках целевой программы Московской области. Жители не согласны с выбором участка под строительство.

В Комитет часто поступают обращения подобного рода. Сейчас развернулась борьба населения Талдомского района с властью из-за строительства полигона твердых бытовых отходов на землях сельскохозяйственного назначения, ранее принадлежавших бывшему совхозу «Талдом». Уже сделаны необходимые запросы в Росприроднадзор, Роспотребнадзор, прокуратуру Московской области и Правительство области. В случае, если выявятся факты нарушения законодательства, Комитет готов отстаивать права граждан на благоприятную окружающую среду, одну из главных заповедей Конституции РФ.

- регулирование накопленного вреда окружающей среды (законопроект разработан Минприроды России и находится на согласовании в Правительстве РФ)

- лесное законодательство (новый Лесной кодекс РФ)

- водное законодательство (новый Водный кодекс РФ)

- финансовое обеспечение охраны окружающей среды

Анализ состояния окружающей среды говорит о том, что многие экологические проблемы обусловлены отсутствием в нашей стране в течение последних двадцати лет внятной экологической политики. Лес, вода, земля, атмосферный воздух - основа благополучия населения, практически выпали из поля зрения государства.

К сожалению, в законопроекте «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов», т.е. на ближайшие три года на охрану окружающей среды из федерального бюджета выделяется 0,2 % его расходной части. Это ничтожно малая цифра, если учесть, что 50 % доходной части федерального бюджета формируется за счет добычи углеводородного сырья. А как известно эти предприятия являются основными загрязнителями водных объектов, воздуха и почв. Мы внесли свои предложения на этот счет, донесли позицию Комитета до Президента Российской Федерации и будем делать все от нас зависящее для изменения ситуации в лучшую сторону.

- тенденции развития экологического законодательства – Экологический кодекс РФ

Формирование нормативной правовой базы, обеспечивающей реализацию положений современного водного законодательства, на настоящий момент не завершено, что порождает трудности правоприменения. В этой связи назрела необходимость комплексного изменения Водного кодекса в целях устранения имеющихся пробелов и внутренних противоречий в его тексте, а также приведения в соответствие с нормами других федеральных законов.

Если говорить о тенденциях развития экологического законодательства, то стоит отметить, что, как известно, основной формой упорядочения и одновременного содержательного развития законодательства могла бы стать его кодификация. Наличие на сегодняшний день большого объема нормативных актов, часто противоречащих между собой, дает веские основания считать, что задача кодификации в области охраны окружающей среды является объективно необходимой, но и крайне трудной. Во многих других странах, например в Чехии, Швеции, Франции, Казахстане уже накоплен позитивный опыт кодификации экологического законодательства. Разработка и принятие Экологического кодекса Российской Федерации позволит подойти к совершенствованию экологического законодательства системно и значительно улучшить качество правового регулирования экологических отношений.

Экологическое просвещение

Ну а в заключение хотелось бы сказать несколько слов о повышении роли научного сообщества и всего гражданского общества в целом в области защиты природы и, в частности, лесов.

Сегодня научное и кадровое обеспечение является одним из главных факторов инновационного развития во всех отраслях. В сфере охраны природы все острее ощущается недостаток квалифицированных кадров, низкий уровень производительности труда, которые обусловлены слабым развитием социального партнерства, низким, по сравнению с другими сферами, уровнем оплаты труда работников, ухудшающейся ситуацией в профессиональной и квалификационной подготовке рабочих кадров, специалистов. Мы не должны этого допустить, поэтому еще и еще раз мы должны подчеркнуть ключевую роль людей, наших специалистов в области заповедного дела, лесников, природоохранных инспекторов. Сегодня их труд достоин самого пристального внимания и должного признания и уважения как со стороны государства, так и со стороны наших сограждан.

В деле сохранения природных богатств нашей страны также важнейшее значение имеет повышение общего уровня правосознания и экологической культуры населения.

Уровень экологической культуры напрямую зависит от образованности нации в целом. На наш взгляд, сегодня очень не хватает пропаганды экологической ответственности. Ведь, как известно, лучший способ борьбы с болезнью - профилактика. В этой связи всестороннего одобрения и поддержки заслуживают деятельность государственных и общественных институтов в области экологического просвещения, развития волонтерского движения, проведения пропаганды экологически ответственного поведения среди подрастающего поколения. Мы со своей стороны внесли поправки в проект федерального закона «Об образовании» в части усиления экологического образования в учебных заведениях.

Дорогие друзья! Предки сохранили и приумножили для нас необъятные природные богатства. Мы должны защитить их не только от внешних врагов, но и от наших с Вами безответственности, равнодушия и правового нигилизма.

Спасибо за внимание.

17.12.2012

РЕКОМЕНДАЦИИ
«круглого стола» на тему: «Актуальные вопросы экологического контроля (надзора) в Российской Федерации»

Проведя с участием депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, представителей федеральных органов исполнительной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, специализированных, научных и общественных организаций, средств массовой информации публичное обсуждение актуальных вопросов экологического контроля (надзора) в Российской Федерации, участники «круглого стола» отмечают:

Целью «круглого стола» является выработка предложений по совершенствованию и развитию государственной политики и законодательства в области экологического контроля (надзора) в Российской Федерации.

Актуальность темы «круглого стола» обусловлена, с одной стороны, высоким уровнем загрязнения окружающей среды, влекущим отрицательные социально-экономические, экологические, демографические и иные последствия для общества, и, с другой стороны, наличием серьезных проблем правового регулирования экологического контроля (надзора) как одного из ключевых природоохранных инструментов.

Вопрос оптимизации контрольно-надзорной деятельности в области охраны окружающей среды тесно связан с проблемой ее эффективности, способностью достигать определенных результатов и поставленных целей, таких как сохранение благоприятной окружающей среды, рациональное использование природных ресурсов, обеспечение биологического разнообразия, экологической безопасности, укрепление правопорядка в области охраны окружающей среды и других.

Экологическая ситуация в стране до сих пор остается неутешительной. В 40 субъектах Российской Федерации более 54 процентов городского населения живут в условиях высокого и очень высокого загрязнения атмосферного воздуха. Остается высоким объём сточных вод, сбрасываемых в поверхностные водные объекты без очистки или недостаточно очищенных. Практически во всех регионах сохраняется тенденция к ухудшению состояния почв и земель. Интенсивно развиваются процессы, ведущие к потере плодородия сельскохозяйственных угодий и к выводу их из хозяйственного оборота. Опустыниванию в той или иной мере подвержена площадь более чем в 100 млн. гектаров в 27 субъектов Российской Федерации. Возрастает количество отходов, не вовлеченных во вторичный оборот. При этом условия хранения и захоронения отходов не соответствуют требованиям экологической безопасности.

В Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденных Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 года, отмечается, что для решения экологических проблем необходимо сформировать эффективную систему управления в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, предусматривающего взаимодействие и координацию деятельности органов государственной власти, а также повысить эффективность государственного экологического надзора на федеральном и региональном уровнях.

Институт экологического контроля имеет достаточно длительную историю своего развития. В Российской Федерации первым законом, регулирующим отношения в области экологического контроля, был принят в 1991 году Закон Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды». В соответствии с ним в России осуществлялись государственный, производственный и общественный экологические виды контроля. Наряду с названным документом положения, регламентирующие организацию и проведение экологического контроля, содержались в федеральных законах «Об охране атмосферного воздуха», «Об отходах производства и потребления» и ряде других законах.

С принятием в 2002 году Федерального закона «Об охране окружающей среды» был выделен в качестве самостоятельного вида контроля муниципальный экологический контроль. В развитие данного Закона Правительством Российской Федерации был принят ряд подзаконных актов, прежде всего, постановление от 29 октября 2002 г. № 777 «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю». Последующий период практической реализации указанного постановления выявил недостатки предложенной в нем системы разграничения объектов экологического контроля. Появились случаи дублирования полномочий органов исполнительной власти при проведении государственного экологического контроля на одних объектах, и полное его отсутствие на других.

В целях оптимизации и устранения дублирования функций в области государственного экологического контроля было принято постановление Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2010 г. № 717, согласно которому ряд функции по контролю в области охраны окружающей среды были переданы от Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзора) к Федеральной службе по надзору в сфере природопользования (Роприроднадзору). Сосредоточение «экологических» функций в одном государственном органе имеет положительное значение, с точки зрения уменьшения рисков возникновения дублирования полномочий на практике. При этом до сих пор не получил логического завершения вопрос о передачи Росприроднадзору полномочий по осуществлению государственного экологического надзора при строительстве и реконструкции объектов капитального строительства. При этом в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП) полномочиями по возбуждению и рассмотрению дел об административных правонарушениях в области охраны окружающей среды на федеральном уровне наделен только Росприроднадзор.

До внесения в 2011 году изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» на законодательном уровне оставался неразрешенным концептуальный вопрос о том, какие виды (направления) входят в состав экологического контроля (надзора). Согласно данным изменениям были установлены следующие виды государственного экологического надзора: за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр; государственный земельный надзор; в области обращения с отходами; в области охраны атмосферного воздуха; в области использования и охраны водных объектов; на континентальном шельфе Российской Федерации; во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации; в исключительной экономической зоне Российской Федерации; в области охраны озера Байкал; в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий; в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания; федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов; федеральный государственный охотничий надзор; федеральный государственный лесной надзор.

Исходя из вышесказанного можно констатировать, что объектом контроля (надзора) в области охраны окружающей среды помимо хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду является также деятельность по рациональному природопользованию, сохранению и восстановлению природной среды.

Однако такая система экологического контроля (надзора) также приводит к появлению на практике ряда проблем правоприменения.

Во-первых, почти по всем отдельным направлениям государственного экологического надзора, например, по государственному земельному надзору, государственному водному надзору, государственному лесному надзору, приняты отдельные положения, которые не коррелируются с положением об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) (постановление Правительства Российской Федерации от 27 января 2009 г. № 53).

Во-вторых, результат определения Минприроды России объектов федерального государственного экологического контроля (надзора) в соответствии с Федеральным законом «Об охране окружающей среды» и постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта 2009 г. № 285 «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю» представляется не вполне удачным.

В целях оптимизации контрольно-надзорной деятельности в России был принят Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Однако его принятие не оказало существенного положительного эффекта в области охраны окружающей среды в части государственного экологического надзора.

До сих пор является актуальным вопрос о разграничении полномочий в сфере государственного экологического надзора между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При решении данной проблемы необходимо исходить из того, что государственный экологический надзор должен осуществляться на том уровне публичной власти, на котором делать это возможно наиболее эффективно, при этом необходимо учитывать территориальные, природно-климатические, демографические, социально- экономические и иные особенности субъектов Российской Федерации.

Правовые основы такого разграничения должны быть определены в федеральном законе. В частности, именно на законодательном уровне следует закрепить критерии и процедуру отнесения объектов государственного экологического надзора к федеральным объектам экологического надзора и объектам надзора на уровне субъектов Российской Федерации.

Большое значение для упорядочивания взаимодействия государства и субъектов предпринимательской деятельности при проведении государственного экологического надзора приобрел Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Федеральный закон № 294-ФЗ). Однако установленные в нем требования к порядку проведения государственного экологического надзора в части периодичности, оснований, сроков его проведения, необходимости согласования проверок с прокуратурой и другие, ущемляют конституционное право человека на благоприятную окружающую среду. Следует либо вообще исключить отношения в области государственного экологического надзора из круга отношений, регулируемых Федеральным законом № 294-ФЗ, либо отнести их к отношениям, для которых предусмотрена возможность установления особенностей организации и проведения проверок (вида, предмета, оснований проверок и сроков их проведения) другими федеральными законами.

Также реализация положений Федерального закона № 294-ФЗ приводит на практике к проявлению множества коллизий. Так, положения названного Закона сконструированы таким образом, что позволяют юридическим лицам избегать надзорных мероприятий путем ликвидации либо реорганизации и образования новых юридических лиц, так как в соответствии с Федеральным законом № 294-ФЗ основанием для включения плановой проверки в ежегодный график является истечение трех лет со дня либо государственной регистрации юридического лица, либо окончания проведения последней плановой проверки. Кроме того, в случае изменения, например, наименования предприятия в условиях неизменности утвержденных Минприроды России списков поднадзорных субъектов хозяйственной и иной деятельности, данное предприятие не попадет в план проверок даже через 3 года. В настоящее время проверить опасный производственный объект можно в общем порядке (планово) 1 раз в 3 года либо внепланово, для чего требуется основание и согласование с прокуратурой. Однако, безусловно, на таких объектах требуется непрерывный контроль. В связи с этим целесообразно подготовить проект постановления Правительства Российской Федерации о режиме постоянного государственного экологического надзора на опасных производственных объектах в рамках реализации статьи 13.1 Федерального закона № 294-ФЗ.

Имеется и ряд иных проблем при организации и осуществлении государственного надзора в области охраны окружающей среды. Среди них недостаточная численность инспекторского состава. Так, например, в результате реформирования численность инспекторского состава Росприроднадзора в области охраны окружающей среды сократилась по сравнению с 2004 годом в 2,3 раза (с 2951 до 2130 человек). При этом общее количество подконтрольных объектов резко увеличилось и составляет в настоящее время свыше 1,5 тысяч объектов на одного инспектора, по сравнению с 2010-2011 годами в 2,5 раза также возросло количество и внеплановых проверок. Одновременно наблюдается недостаточный объем финансирования Росприроднадзора для охвата контрольно-надзорными мероприятиями объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, в том числе на акваториях внутренних морских вод и континентальном шельфе.

Особое значение имеет несовершенство системы привлечения к ответственности за нарушение законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Так, установленные КоАП размеры штрафных санкций не сопоставимы с размерами ущерба, возникающего в результате причинения вреда природным компонентам и окружающей среде. Также в КоАП отсутствует ряд составов экологических правонарушений. Например, отсутствует статья, предусматривающая применение административных мер за нарушение условий запланированных и реализуемых мероприятий, предусмотренных планами по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, при поиске, разведке и эксплуатации нефтяных месторождений, добыче, перевозке, хранении, переработке нефти и нефтепродуктов. До настоящего времени остается неурегулированным вопрос ликвидации накопленного экологического вреда, который требует принятия соответствующего нормативного правового акта.

Негативная ситуация сложилась в результате отсутствия в действующей нормативной правовой базе механизмов целевого использования средств, поступающих в бюджетную систему Российской Федерации по результатам государственного экологического надзора федерального и регионального уровней, а также в виде платы за негативное воздействие на окружающую среду. В настоящее время финансовые средства, поступающие в бюджеты всех уровней в виде штрафных санкций за нарушение требований природоохранного законодательства, направляются не на компенсацию причиненного ущерба и выполнение природоохранных мероприятий, а на погашение дефицитов соответствующих бюджетов. К сожалению, в Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» на охрану окружающей среды из федерального бюджета выделяется лишь 0,2 % его расходной части. Это ничтожно малая цифра. В связи с этим необходимо закрепить в Бюджетном кодексе Российской Федерации их обязательное целевое расходование исключительно на решение экологических проблем, в первую очередь в рамках долгосрочных федеральных и региональных экологических программ.

В последние годы в России как и во многих других зарубежных странах наметилась устойчивая тенденция к развитию законодательства в сфере регулирования деятельности саморегулируемых организаций. Был принят Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях», который стал основой для деятельности саморегулируемых организаций в России.

Нельзя не заметить, что создание механизма обязательного членства в названных саморегулируемых организациях преследует цель переложения отдельных функций государственного регулирования на саморегулируемые организации и тем самым существенно снизить затраты на регулирование деятельности ряда отраслей за счет отмены лицензирования. Вместе с тем саморегулирование вряд ли можно рассматривать как продолжение государственного регулирования, в том числе государственного надзора, особенно в такой общественно значимой сфере как охрана окружающей среды. Состояние окружающей среды в современной России диктует необходимость не только сохранения в полном объеме контрольно-надзорной деятельности государственных органов исполнительной власти, но и придание ей большей динамичности и эффективности.

Необходимо учитывать, что эффективность механизма экологического контроля (надзора) обеспечивается через активное взаимодействие с иными экологическими инструментами, такими как экологическая экспертиза, плата за негативное воздействие на окружающую среду, учет объектов хозяйственной и иной деятельности, экологический мониторинг, экологическое нормирование, юридическая ответственность за совершение экологических правонарушений, возмещение вреда, причиненного окружающей среде и другими. Представляется, что именно широкий подход к пониманию экологического контроля (надзора) должен быть положен в основу современного экологического законодательства в России, который пока не нашел в законодательстве должного воплощения.

На сегодняшний день отсутствуют законодательные механизмы по обязательному экологическому страхованию, экологическому аудиту, нормированию качества окружающей среды, внедрению наилучших доступных (существующих) технологий, поэтапному сокращению воздействия на окружающую среду, что не позволяет обязать природопользователей уделять больше внимания решению экологических проблем и делает государственный надзор в данной сфере менее действенным.

Многие из вышеперечисленных экологических инструментов получили дальнейшее развитие и детализацию в готовящемся к принятию во втором чтении проекте федерального закона № 584587-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий», предусматривающего расширение объектов экологической экспертизы, построение системы экологического нормирования на принципах наилучших доступных технологий, создание единой системы государственного учета объектов хозяйственной и иной деятельности, регламентацию производственного экологического контроля, новые критерии для дифференциации объектов государственного экологического надзора.

Актуальным остается вопрос развития таких видов контроля как производственный и общественный, а также восстановление муниципального экологического контроля.

Законодательство Российской Федерации уделяет мало внимания производственному экологическому контрою, который, как известно, осуществляется инженерами или службами по охране природы на предприятиях. Последние годы характеризуются тенденцией ликвидации или сокращения этих служб, что ярко отражает резкое снижение принципиальности и действенности государственного экологического надзора. В настоящее время порядок производственного контроля на законодательном уровне не регламентирован, в связи с чем необходимо внести соответствующие изменения в законодательство Российской Федерации, разработать методические рекомендации и иные акты.

Общественный экологический контроль предусматривается в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» и природоресурсном законодательстве Российской Федерации, ряде иных федеральных законах. Вместе с тем приходится констатировать, что общественная активность в сфере экологии, наблюдаемая в конце 1980- 1990 годов постепенно сошла на «нет» ввиду изменения социальных, экономических, нравственных, психологических и иных условий и обстоятельств. Однако при этом общественное экологическое движение прошло значительный этап в своем развитии, стало более организованным, юридически грамотным, способным отстаивать экологические права граждан.

Участие граждан в охране окружающей среды посредством осуществления общественного экологического контроля является как эффективным средством обеспечения права человека на благоприятную среду, гарантированного Конституцией Российской Федерации, так и конституционной формой управления делами государства, формирования гражданского общества. Поэтому для активизации конструктивного экологического общественного контроля государству необходимо принимать различные меры, в том числе на законодательном уровне.

Анализ требований статей 11, 12 и 68 Федерального закона «Об охране окружающей среды», а также норм природоресурсного законодательтсва свидетельствует о наличии в целом сформированной нормативно-правовой базы полномочий общественного контроля, хотя следует отметить, что в Водном и Лесном кодексах полномочие по общественному экологическому контролю не установлено. Задача заключается в обеспечении эффективной реализации правовых предписаний, что связано, в том числе с формированием зрелых позиций граждан, выработкой у них необходимых навыков и понимания своего места в отстаивании своих прав на природные ресурсы как основу жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Вместе с тем содержание статьи 13 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и ряд других норм нуждается в совершенствовании и конкретизации. Обязанность публичных органов и их должностных лиц «оказывать содействие» гражданам и их объединениям в реализации их экологических прав представляется недостаточной – отсутствуют правовые последствия для тех, кто не выполняет эту обязанность, а она должна быть.

Введенный в 2002 году муниципальный экологический контроль за несколько лет показал свои преимущества и достоинства в ряде городов, как массовая, приближенная к населению форма публичного контроля, и даже почти заменил на пару лет региональный экологический контроль, но был в 2008 году из законодательства исключен.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ином законодательстве о местном самоуправлении предусматриваются осуществление природоохранных мер местного значения, участие в охране окружающей среды и другие. В Земельном и Лесном кодексах предусматривается муниципальный земельный и лесной контроль.

Проводимая муниципальная реформа, перенос центра экономической активности в регионы и муниципальные образования не могут не предполагать наделение, по крайней мере городских округов и муниципальных районов правами экологического контроля. Этому способствует система органов местного самоуправления, ответственность их перед населением, заинтересованность в благоприятной окружающей среде проживания, наличие законодательных обязанностей в сфере озеленения, благоустройства, сбора и размещения отходов.

Заслуживает обсуждения перечень возможных объектов, полномочий и разнообразных форм муниципального экологического контроля. Здесь могут быть установлены минимум и максимум его возможностей и пределов правового воздействия, формы взаимодействия с органами государственного надзора, на объем которых будут влиять тенденции и результаты развития российской политической системы.

С учетом изложенного участники «круглого стола» рекомендуют:

I. Федеральному Собранию Российской Федерации, Правительству Российской Федерации

Обеспечить в короткие сроки доработку и принятие проекта федерального закона- № 584587-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий».

II. Правительству Российской Федерации:

2.1. Обеспечить создание эффективной системы экологического контроля (надзора) путем четкого разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды, а также между федеральными органами и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; увеличения кадрового состава инспекторов, полномочных проводить государственный экологический надзор; повышение уровня заработных плат государственным инспекторам по охране окружающей среды; установления критериев оценки эффективности экологического контроля (надзора); увеличения финансирования контрольно-надзорных мероприятий в области охраны окружающей среды; повышения статуса;

2.2. Разработать и внести в Государственную Думу проекты федеральных законов, направленные на:

- увеличение административной ответственности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей за нарушение требований в области охраны окружающей среды, а также за административные правонарушения против порядка управления, а также наделение Росприроднадзора полномочием по привлечению к административной ответственности по статье 8.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;

- установление особенностей проведения государственного экологического надзора по сравнению с положениями, установленными Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;

- совершенствование системы экологического контроля (надзора) в части расширения полномочий субъектов Российской Федерации при проведении государственного экологического надзора, установления оснований и порядка проведения производственного и общественного экологического контроля, а также восстановления муниципального экологического контроля;

- установление возможности проведения государственного экологического надзора вне рамок государственного строительного надзора;

- урегулирование отношений по возмещению накопленного экологического вреда;

- регулирование отношений в области осуществления экологического страхования;

- регулирование отношений в области проведения экологического аудита;

- на закрепление принципа целевого расходования поступающих в бюджеты бюджетную систему Российской Федерации средств, полученных в виде штрафных санкций за нарушение требований экологического законодательства Российской Федерации и платы за негативное воздействие на окружающую среду.

2.3. Рассмотреть вопрос о скорейшей ратификации международной конвенции «О доступе к информации, участию общественности в принятии решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды» (Орхусская Конвенция).

2.4. Разработать нормативные правовые акты, устанавливающие:

- критерии отнесения объектов хозяйственной и иной деятельности к объектам, подлежащим федеральному экологическому надзору и государственному экологическому надзору субъектов Российской Федерации;

- процедуру постоянного государственного экологического надзора на опасных производственных объектах;

- механизм и показатели, на основе которых можно выдать предписание о прекращении выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух;

- порядок, определяющий объем и периодичность представления результатов производственного экологического контроля в надзорный орган;

2.5. Разработать и утвердить методики оценки экономической эффективности реализации инвестиционных проектов по реабилитации земель и территорий, подвергнутых загрязнению («экологическому ущербу»); расчета размера вреда, причиненного нарушением законодательства в области охраны атмосферного воздуха; определения нормативов допустимых сбросов на водосборные площади и порядок утверждения нормативов допустимых сбросов загрязняющих веществ на водосборные площади.

2.6. Усовершенствовать положения Методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства и Методики исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды.

III. Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации

3.1. Осуществить выработку и проведение единой централизованной государственной экологической политики, реализуемой на региональном уровне, возложить на единый орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, передав ему в управление все полномочия в сфере охраны окружающей среды и природопользования, определённые федеральным законодательством.

3.2. Обеспечить принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области управления системой охраны окружающей среды и природопользования, а также организации и проведения государственного экологического надзора и мониторинга регионального уровня.

3.3. Обеспечить правовое регулирование осуществления государственного экологического надзора регионального уровня путем передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий субъектов Российской Федерации в области экологического контроля за объектами местного значения в соответствии с законодательством Российской Федерации.

3.4. Оказывать правовую, методическую и иную поддержку органам местного самоуправления, предприятиям, на которых осуществляется производственный экологический контроль, гражданам, общественным организациям, осуществляющим общественный экологический контроль.

17 декабря 2012 года, Малый зал Государственной Думы ФС РФ