Рекомендации «круглого стола» на тему «Актуальные вопросы экологического контроля (надзора) в Российской Федерации»

Проведя с участием депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, представителей федеральных органов исполнительной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, специализированных, научных и общественных организаций, средств массовой информации публичное обсуждение актуальных вопросов экологического контроля (надзора) в Российской Федерации, участники «круглого стола» о т м е ч а ю т следующее.

Целью «круглого стола» является выработка предложений по совершенствованию и развитию государственной политики и законодательства в области экологического контроля (надзора) в Российской Федерации.

Актуальность темы «круглого стола» обусловлена, с одной стороны, высоким уровнем загрязнения окружающей среды, влекущим отрицательные социально-экономические, экологические, демографические и иные последствия для общества, и, с другой стороны, наличием серьезных проблем правового регулирования экологического контроля (надзора) как одного из ключевых природоохранных инструментов.

Вопрос оптимизации контрольно-надзорной деятельности в области охраны окружающей среды тесно связан с проблемой ее эффективности, способностью достигать определенных результатов и поставленных целей, таких как сохранение благоприятной окружающей среды, рациональное использование природных ресурсов, обеспечение биологического разнообразия, экологической безопасности, укрепление правопорядка в области охраны окружающей среды и других.

Экологическая ситуация в стране до сих пор остается неутешительной. В 40 субъектах Российской Федерации более 54 процентов городского населения живут в условиях высокого и очень высокого загрязнения атмосферного воздуха. Остается высоким объем сточных вод, сбрасываемых в поверхностные водные объекты без очистки или недостаточно очищенных. Практически во всех регионах сохраняется тенденция к ухудшению состояния почв и земель. Интенсивно развиваются процессы, ведущие к потере плодородия сельскохозяйственных угодий и к выводу их из хозяйственного оборота. Опустыниванию в той или иной мере подвержена площадь более чем в 100 млн. гектаров в 27 субъектах Российской Федерации. Возрастает количество отходов, не вовлеченных во вторичный оборот. При этом условия хранения и захоронения отходов не соответствуют требованиям экологической безопасности.

В Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденных Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 года, отмечается, что для решения экологических проблем необходимо сформировать эффективную систему управления в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, предусматривающую взаимодействие и координацию деятельности органов государственной власти, а также повысить эффективность государственного экологического надзора на федеральном и региональном уровнях.

Институт экологического контроля имеет достаточно длительную историю своего развития. В Российской Федерации первым законом, регулирующим отношения в области экологического контроля, был принятый в 1991 году Закон Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды». В соответствии с ним в России осуществлялись такие виды экологические контроля как государственный, производственный и общественный. Наряду с названным документом положения, регламентирующие организацию и проведение экологического контроля, содержались в федеральных законах «Об охране атмосферного воздуха», «Об отходах производства и потребления» и ряде других.

С принятием в 2002 году Федерального закона «Об охране окружающей среды» в качестве самостоятельного вида контроля был выделен муниципальный экологический контроль. В развитие данного Закона Правительством Российской Федерации был принят ряд подзаконных актов, прежде всего, постановление от 29 октября 2002 г. № 777 «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю». Последующий период практической реализации указанного постановления выявил недостатки предложенной в нем системы разграничения объектов экологического контроля.

В связи с изменениями в системе и структуре федеральных органов исполнительной власти во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 23 июня 2010 г. № 780 «Вопросы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору» было принято постановление Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2010 г. № 717, согласно которому ряд функций по контролю в области охраны окружающей среды был передан от Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) к Федеральной службе по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор). Сосредоточение «экологических» функций в одном государственном органе имеет положительное значение с точки зрения уменьшения рисков возникновения дублирования полномочий.

При этом до сих пор не получило логического завершения решение вопроса о наделении Росприроднадзора полномочиями по осуществлению государственного экологического надзора при строительстве и реконструкции объектов капитального строительства (согласно градостроительному законодательству такой надзор на федеральном уровне осуществляет Ростехнадзор), однако, согласно Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (далее – КоАП) полномочиями по возбуждению и рассмотрению дел об административных правонарушениях в области охраны окружающей среды на федеральном уровне наделен только Росприроднадзор.

Долгое время на законодательном уровне оставался неразрешенным концептуальный вопрос о том, какие виды (направления) входят в состав экологического контроля (надзора). Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» были внесены изменения в статью 65 Федерального закона «Об охране окружающей среды», согласно которым установлены следующие виды государственного экологического надзора:

- государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр;
- осударственный земельный надзор;
- государственный надзор в области обращения с отходами;
- государственный надзор в области охраны атмосферного воздуха;
- государственный надзор в области использования и охраны водных объектов;
- государственный экологический надзор на континентальном шельфе Российской Федерации;
- государственный экологический надзор во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации;
- государственный экологический надзор в исключительной экономической зоне Российской Федерации;
- государственный экологический надзор в области охраны озера Байкал;
- федеральный государственный лесной надзор;
- федеральный государственный надзор в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания;
- федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов;
- федеральный государственный охотничий надзор;
- государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий.

Однако такая система экологического контроля (надзора) также приводит к появлению на практике ряда проблем правоприменения.

Во-первых, почти по всем отдельным направлениям государственного экологического надзора, например, по государственному земельному надзору, государственному водному надзору, государственному лесному надзору приняты отдельные положения, которые не коррелируются с положением об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля), утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 27 января 2009 г. № 53.

Во-вторых, результат определения Минприроды России объектов федерального государственного экологического надзора в соответствии с Федеральным законом «Об охране окружающей среды» и постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта 2009 г. № 285 «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю» представляется не вполне удачным.

В-третьих, широкое понимание экологического контроля (надзора) применительно к государственному экологическому надзору не согласуется с компетенцией органов государственной власти по осуществлению различных видов экологического контроля (надзора).

В-четвертых, несмотря на передачу ряда полномочий в области охраны окружающей среды от Ростехнадзора Росприроднадзору, все еще остается много вопросов при разграничении полномочий между федеральными органами исполнительной власти.

В целях оптимизации контрольно-надзорной деятельности в России был принят Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Однако его принятие не имело существенного положительного эффекта в области охраны окружающей среды в части государственного экологического надзора.

До сих пор является актуальным вопрос о разграничении полномочий в сфере государственного экологического надзора между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При решении данной проблемы необходимо исходить из того, что государственный экологический надзор должен осуществляться на том уровне публичной власти, на котором делать это возможно наиболее эффективно, при этом необходимо учитывать территориальные, природно-климатические, демографические, социально - экономические и иные особенности субъектов Российской Федерации.

Правовые основы такого разграничения должны быть определены в федеральном законе. В частности, именно на законодательном уровне следует закрепить критерии и процедуру отнесения объектов государственного экологического надзора к федеральным объектам экологического надзора и объектам надзора на уровне субъектов Российской Федерации.

Большое значение для упорядочивания взаимодействия государства и субъектов предпринимательской деятельности при проведении государственного экологического надзора приобрел Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Федеральный закон № 294-ФЗ). Однако установленные в нем требования к порядку проведения государственного экологического надзора в части периодичности, оснований, сроков его проведения, необходимости согласования проверок с прокуратурой и другие, ущемляют конституционное право человека на благоприятную окружающую среду. Следует либо вообще исключить отношения в области государственного экологического надзора из круга отношений, регулируемых Федеральным законом № 294-ФЗ, либо отнести их к отношениям, для которых предусмотрена возможность установления особенностей организации и проведения проверок (вида, предмета, оснований проверок и сроков их проведения) другими федеральными законами.

Также реализация положений Федерального закона № 294-ФЗ приводит на практике к проявлению множества коллизий. Так, положения названного Закона сконструированы таким образом, что позволяют юридическим лицам избегать надзорных мероприятий путем ликвидации либо реорганизации и образования новых юридических лиц, так как в соответствии с Федеральным законом № 294-ФЗ основанием для включения плановой проверки в ежегодный график является истечение трех лет со дня либо государственной регистрации юридического лица, либо окончания проведения последней плановой проверки. Кроме того, в случае изменения, например, наименования и организационно-правовой формы юридического лица в условиях неизменности утвержденных Минприроды России списков поднадзорных субъектов хозяйственной и иной деятельности, данное предприятие не попадет в план проверок даже через 3 года. В настоящее время проверить опасный производственный объект можно в общем порядке (планово) 1 раз в 3 года либо внепланово, для чего требуется основание и согласование с прокуратурой. Однако, безусловно, на таких объектах требуется непрерывный контроль. В связи с этим целесообразно подготовить внесение соответствующих изменений в действующее законодательство Российской Федерации, в том числе природоохранное, а также проект постановления Правительства Российской Федерации о режиме постоянного государственного экологического надзора на опасных производственных объектах, направленного на реализацию положений, предусмотренных ст. 13.1 Федерального закона № 294-ФЗ.

Имеется и ряд иных проблем при организации и осуществлении государственного надзора в области охраны окружающей среды. Среди них недостаточная численность инспекторского состава. Так, например, численность инспекторского состава Росприроднадзора за 2012 год составила 2130 госинспекторов, что на 12% меньше численности за 2010 год (2428 госинспекторов), при этом общее количество подконтрольных объектов резко увеличилось. Одновременно наблюдается недостаточный объем финансирования Росприроднадзора для охвата контрольно-надзорными мероприятиями объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору, в том числе на акваториях внутренних морских вод и континентальном шельфе.

Особое значение имеет несовершенство системы привлечения к ответственности за нарушение законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Так, установленные КоАП размеры штрафных санкций не сопоставимы с размерами ущерба, возникающего в результате причинения вреда природным компонентам и окружающей среде. Также в КоАП отсутствует ряд составов экологических правонарушений. Например, отсутствует статья, предусматривающая применение административных мер за нарушение условий запланированных и реализуемых мероприятий, предусмотренных планами по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов; при поиске, разведке и эксплуатации нефтяных месторождений; при добыче, перевозке, хранении, переработке нефти и нефтепродуктов.

Требует совершенствования методическое обеспечение осуществления экологического контроля (надзора) в стране. Так, до настоящего времени отсутствует методика расчета размера вреда, причиненного нарушением законодательства в области охраны атмосферного воздуха. Доказали свою несостоятельность многие положения методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, и методики исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды. В последнем случае требуется также усиление в законодательстве Российской Федерации концептуального подхода к пониманию земли не только как объекта частно-правовых отношений, но и как охраняемого государством природного объекта.

До настоящего времени остается неурегулированным вопрос ликвидации накопленного экологического вреда, что негативно влияет на эффективность экологического контроля (надзора). Решение этого вопроса требует принятия соответствующего нормативного правового акта.

Негативная ситуация сложилась в результате отсутствия в действующей нормативной правовой базе механизмов целевого использования средств, поступающих в бюджетную систему Российской Федерации по результатам государственного экологического надзора федерального и регионального уровней, а также в виде платы за негативное воздействие на окружающую среду. В настоящее время финансовые средства, поступающие в бюджеты всех уровней в виде штрафных санкций за нарушение требований природоохранного законодательства, направляются не на компенсацию причиненного ущерба и выполнение природоохранных мероприятий, а на погашение дефицитов соответствующих бюджетов. К сожалению, в Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» на охрану окружающей среды из федерального бюджета выделяется лишь 0,2 % его расходной части. Это ничтожно малая цифра. В связи с этим необходимо закрепить в Бюджетном кодексе Российской Федерации их обязательное целевое расходование исключительно на решение экологических проблем, в первую очередь в рамках долгосрочных федеральных и региональных экологических программ.

В последние годы в России, как и во многих зарубежных странах, наметилась устойчивая тенденция к развитию законодательства в сфере регулирования деятельности саморегулируемых организаций. Был принят Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях», который стал основой для деятельности саморегулируемых организаций в России.

Нельзя не заметить, что создание механизма обязательного членства в названных саморегулируемых организациях преследует цель переложения на них отдельных функций государственного регулирования и тем самым существенного снижения затрат на регулирование деятельности ряда отраслей за счет отмены лицензирования. Вместе с тем саморегулирование вряд ли можно рассматривать как продолжение государственного регулирования, в том числе государственного надзора, особенно в такой общественно значимой сфере как охрана окружающей среды. Состояние окружающей среды в современной России диктует необходимость не только сохранения в полном объеме контрольно-надзорной деятельности государственных органов исполнительной власти, но и придание ей большей динамичности и эффективности.

Необходимо учитывать, что эффективность механизма экологического контроля (надзора) обеспечивается через активное взаимодействие с иными экологическими инструментами, такими как экологическая экспертиза, плата за негативное воздействие на окружающую среду, учет объектов хозяйственной и иной деятельности, экологический мониторинг, экологическое нормирование, юридическая ответственность за совершение экологических правонарушений, возмещение вреда, причиненного окружающей среде и другими. Представляется, что именно широкий подход к пониманию экологического контроля (надзора), не нашедший в законодательстве должного воплощения, должен быть положен в основу современного экологического законодательства в России.

На сегодняшний день отсутствуют законодательно проработанные механизмы обязательного экологического страхования, экологического аудита, нормирования качества окружающей среды, внедрения наилучших доступных (существующих) технологий, поэтапного сокращения воздействия на окружающую среду, что не позволяет обязать природопользователей уделять больше внимания решению экологических проблем и делает государственный надзор в данной сфере менее действенным.

Многие из вышеперечисленных экологических инструментов получили дальнейшее развитие и детализацию в подготавливаемом ко второму чтению проекте федерального закона № 584587-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий», предусматривающем расширение объектов экологической экспертизы, построение системы экологического нормирования на принципах наилучших доступных технологий, создание единой системы государственного учета объектов хозяйственной и иной деятельности, регламентацию производственного экологического контроля, новые критерии для дифференциации объектов государственного экологического надзора.

Актуальным остается вопрос развития таких видов контроля как производственный и общественный, а также восстановление муниципального экологического контроля.

Законодательство Российской Федерации уделяет мало внимания производственному экологическому контролю, который, как известно, осуществляется инженерами или службами по охране природы на предприятиях. Последние годы характеризуются тенденцией ликвидации или сокращения этих служб, что ярко отражает резкое снижение принципиальности и действенности государственного экологического надзора. В настоящее время порядок осуществления производственного контроля на законодательном уровне не регламентирован, в связи с чем необходимо внести соответствующие изменения в законодательство Российской Федерации, разработать методические рекомендации и иные акты.

Становление институтов гражданского общества должно сопровождаться расширением института общественного контроля, который, не подменяя и не заменяя контрольно-надзорную деятельность государственных органов, способен оказать им неоценимую помощь и поддержку в обеспечении благоприятной окружающей среды, профилактики и предупреждения экологических правонарушений.

Осуществление общественного экологического контроля предусматривается в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» и природоресурсном законодательстве Российской Федерации. Вместе с тем приходится констатировать, что общественная активность в сфере охраны окружающей среды, наблюдаемая с конца 80-х годов XX века, постепенно сошла на «нет» ввиду изменения социальных, экономических, нравственных, психологических и иных условий и обстоятельств. Однако при этом общественное экологическое движение прошло значительный этап в своем развитии, стало более организованным, юридически грамотным, способным отстаивать экологические права граждан.

Участие граждан в охране окружающей среды посредством осуществления общественного экологического контроля является как эффективным средством обеспечения гарантированного Конституцией Российской Федерации права человека на благоприятную среду, так и конституционной формой управления делами государства. Поэтому для активизации конструктивного экологического общественного контроля государству необходимо принимать различные меры, в том числе на законодательном уровне. До настоящего времени Российской Федерацией не ратифицированы имеющие принципиальное значение для повышения роли общественности при принятии экологически значимых решений международные конвенции «О доступе к информации, участию общественности в принятии решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды» (г. Орхус, 1998 год) и «Об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте» (г. Эспо, 1991 год).

Анализ требований статей 11, 12 и 68 Федерального закона «Об охране окружающей среды», а также норм природоресурсного законодательства свидетельствует о наличии в целом сформированной нормативно-правовой базы, регламентирующей общественный экологический контроль, хотя следует отметить, что в Водном и Лесном кодексах полномочие по общественному экологическому контролю не установлено. Задача заключается в обеспечении эффективной реализации правовых предписаний, что связано, в том числе с формированием зрелых позиций граждан, выработкой у них необходимых навыков и понимания своего места в отстаивании своих прав на природные ресурсы как основу жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Вместе с тем статья 13 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и ряд других норм нуждаются в совершенствовании и конкретизации. Обязанность публичных органов и их должностных лиц «оказывать содействие» гражданам и их объединениям в реализации их экологических прав представляется недостаточной – отсутствуют правовые последствия для тех, кто не выполняет эту обязанность.

Введенный в 2002 году муниципальный экологический контроль за несколько лет показал свои преимущества и достоинства в ряде городов как массовая, приближенная к населению форма публичного контроля и даже почти заменил на пару лет региональный экологический контроль. Однако в 2008 году муниципальный экологический контроль из законодательства был исключен.

В настоящее время в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ином законодательстве о местном самоуправлении предусматривается осуществление природоохранных мер местного значения. В Земельном и Лесном кодексах также предусматривается муниципальный земельный и лесной контроль.

Проводимая муниципальная реформа, перенос центра экономической активности в регионы и муниципальные образования не могут не предполагать наделение, по крайней мере городских округов и муниципальных районов, правами экологического контроля. Этому способствует система органов местного самоуправления, ответственность их перед населением, заинтересованность в благоприятной окружающей среде проживания, наличие законодательных обязанностей в сфере озеленения, благоустройства, сбора и размещения отходов.

Заслуживает обсуждения перечень возможных объектов, полномочий и разнообразных форм муниципального экологического контроля. Здесь могут быть установлены минимум и максимум его возможностей и пределов правового воздействия, формы взаимодействия с органами государственного надзора, на объем которых будут влиять тенденции и результаты развития российской политической системы.

С учетом изложенного участники «круглого стола» р е к о м е н д у ю т:

1. Федеральному Собранию Российской Федерации, Правительству Российской Федерации:

обеспечить в короткие сроки доработку и принятие проекта федерального закона № 584587-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий».

2. Правительству Российской Федерации:

2.1. Обеспечить создание эффективной системы экологического контроля (надзора) путем четкого разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды, а также между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; увеличения кадрового состава инспекторов, полномочных осуществлять государственный экологический надзор; повышения уровня заработной платы государственным инспекторам по охране окружающей среды; совершенствования критериев оценки эффективности экологического контроля (надзора); увеличения финансирования контрольно-надзорных мероприятий в области охраны окружающей среды.

2.2. Разработать и внести в Государственную Думу проекты федеральных законов, направленных на:

- увеличение административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за нарушения требований в области охраны окружающей среды, а также за административные правонарушения против порядка управления,

- наделение Росприроднадзора полномочием по привлечению виновных к административной ответственности по статье 8.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;

- устранение избыточных мер по защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного экологического надзора, установленных Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;

- совершенствование системы экологического контроля (надзора) в части установления оснований и порядка проведения производственного и общественного экологического контроля, а также восстановления муниципального экологического контроля;

- установление возможности проведения государственного экологического надзора вне рамок государственного строительного надзора;

- урегулирование отношений по возмещению накопленного экологического вреда;

- закрепление принципа целевого расходования поступающих в бюджетную систему Российской Федерации средств, полученных в виде штрафных санкций за нарушение требований природоохранного законодательства Российской Федерации и платы за негативное воздействие на окружающую среду.

2.3. Рассмотреть вопрос о ратификации в кратчайшие сроки международных конвенций «О доступе к информации, участию общественности в принятии решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды» (г. Орхус, 1998 год) и «Об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте» (г. Эспо, 1991 год).

2.4. Разработать нормативные правовые акты, устанавливающие:

- критерии отнесения объектов хозяйственной и иной деятельности к объектам, подлежащим федеральному экологическому надзору и государственному экологическому надзору в субъектах Российской Федерации;

- процедуру постоянного государственного экологического надзора на опасных производственных объектах;

- порядок, определяющий объем и периодичность представления результатов производственного экологического контроля в надзорный орган.

2.5. Разработать и утвердить методику расчета размера вреда, причиненного нарушением законодательства в области охраны атмосферного воздуха.

2.6. Усовершенствовать положения Методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства и Методики исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды.

3. Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации:

3.1. Осуществить выработку и проведение единой централизованной государственной экологической политики, реализуемой на региональном уровне, возложив их на единый орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, передав ему в управление все полномочия в сфере охраны окружающей среды и природопользования, определенные федеральным законодательством.

3.2. Обеспечить принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области управления системой охраны окружающей среды и природопользования, а также организации и проведения государственного экологического надзора и мониторинга регионального уровня.

3.3. Оказывать правовую, методическую и иную поддержку органам местного самоуправления, предприятиям, на которых осуществляется производственный экологический контроль, гражданам и общественным организациям, осуществляющим общественный экологический контроль.