Рекомендации «круглого стола» на тему «Актуальные вопросы экологического контроля (надзора) в Российской Федерации»
Проведя с участием депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, представителей федеральных органов исполнительной власти, законодательных (представительны
Целью «круглого стола» является выработка предложений по совершенствовани
Актуальность темы «круглого стола» обусловлена, с одной стороны, высоким уровнем загрязнения окружающей среды, влекущим отрицательные социально-эконом
Вопрос оптимизации контрольно-надзо
Экологическая ситуация в стране до сих пор остается неутешительной. В 40 субъектах Российской Федерации более 54 процентов городского населения живут в условиях высокого и очень высокого загрязнения атмосферного воздуха. Остается высоким объем сточных вод, сбрасываемых в поверхностные водные объекты без очистки или недостаточно очищенных. Практически во всех регионах сохраняется тенденция к ухудшению состояния почв и земель. Интенсивно развиваются процессы, ведущие к потере плодородия сельскохозяйстве
В Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденных Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 года, отмечается, что для решения экологических проблем необходимо сформировать эффективную систему управления в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, предусматривающу
Институт экологического контроля имеет достаточно длительную историю своего развития. В Российской Федерации первым законом, регулирующим отношения в области экологического контроля, был принятый в 1991 году Закон Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды». В соответствии с ним в России осуществлялись такие виды экологические контроля как государственный, производственный и общественный. Наряду с названным документом положения, регламентирующие организацию и проведение экологического контроля, содержались в федеральных законах «Об охране атмосферного воздуха», «Об отходах производства и потребления» и ряде других.
С принятием в 2002 году Федерального закона «Об охране окружающей среды» в качестве самостоятельного вида контроля был выделен муниципальный экологический контроль. В развитие данного Закона Правительством Российской Федерации был принят ряд подзаконных актов, прежде всего, постановление от 29 октября 2002 г. № 777 «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю». Последующий период практической реализации указанного постановления выявил недостатки предложенной в нем системы разграничения объектов экологического контроля.
В связи с изменениями в системе и структуре федеральных органов исполнительной власти во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 23 июня 2010 г. № 780 «Вопросы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору» было принято постановление Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2010 г. № 717, согласно которому ряд функций по контролю в области охраны окружающей среды был передан от Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) к Федеральной службе по надзору в сфере природопользован
При этом до сих пор не получило логического завершения решение вопроса о наделении Росприроднадзора полномочиями по осуществлению государственного экологического надзора при строительстве и реконструкции объектов капитального строительства (согласно градостроительно
Долгое время на законодательном уровне оставался неразрешенным концептуальный вопрос о том, какие виды (направления) входят в состав экологического контроля (надзора). Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» были внесены изменения в статью 65 Федерального закона «Об охране окружающей среды», согласно которым установлены следующие виды государственного экологического надзора:
- государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр;
- осударственный земельный надзор;
- государственный надзор в области обращения с отходами;
- государственный надзор в области охраны атмосферного воздуха;
- государственный надзор в области использования и охраны водных объектов;
- государственный экологический надзор на континентальном шельфе Российской Федерации;
- государственный экологический надзор во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации;
- государственный экологический надзор в исключительной экономической зоне Российской Федерации;
- государственный экологический надзор в области охраны озера Байкал;
- федеральный государственный лесной надзор;
- федеральный государственный надзор в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания;
- федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов;
- федеральный государственный охотничий надзор;
- государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий.
Однако такая система экологического контроля (надзора) также приводит к появлению на практике ряда проблем правоприменения.
Во-первых, почти по всем отдельным направлениям государственного экологического надзора, например, по государственному земельному надзору, государственному водному надзору, государственному лесному надзору приняты отдельные положения, которые не коррелируются с положением об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственног
Во-вторых, результат определения Минприроды России объектов федерального государственного экологического надзора в соответствии с Федеральным законом «Об охране окружающей среды» и постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта 2009 г. № 285 «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю» представляется не вполне удачным.
В-третьих, широкое понимание экологического контроля (надзора) применительно к государственному экологическому надзору не согласуется с компетенцией органов государственной власти по осуществлению различных видов экологического контроля (надзора).
В-четвертых, несмотря на передачу ряда полномочий в области охраны окружающей среды от Ростехнадзора Росприроднадзору
В целях оптимизации контрольно-надзо
До сих пор является актуальным вопрос о разграничении полномочий в сфере государственного экологического надзора между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При решении данной проблемы необходимо исходить из того, что государственный экологический надзор должен осуществляться на том уровне публичной власти, на котором делать это возможно наиболее эффективно, при этом необходимо учитывать территориальные, природно-климати
Правовые основы такого разграничения должны быть определены в федеральном законе. В частности, именно на законодательном уровне следует закрепить критерии и процедуру отнесения объектов государственного экологического надзора к федеральным объектам экологического надзора и объектам надзора на уровне субъектов Российской Федерации.
Большое значение для упорядочивания взаимодействия государства и субъектов предпринимательс
Также реализация положений Федерального закона № 294-ФЗ приводит на практике к проявлению множества коллизий. Так, положения названного Закона сконструированы таким образом, что позволяют юридическим лицам избегать надзорных мероприятий путем ликвидации либо реорганизации и образования новых юридических лиц, так как в соответствии с Федеральным законом № 294-ФЗ основанием для включения плановой проверки в ежегодный график является истечение трех лет со дня либо государственной регистрации юридического лица, либо окончания проведения последней плановой проверки. Кроме того, в случае изменения, например, наименования и организационно-п
Имеется и ряд иных проблем при организации и осуществлении государственного надзора в области охраны окружающей среды. Среди них недостаточная численность инспекторского состава. Так, например, численность инспекторского состава Росприроднадзора за 2012 год составила 2130 госинспекторов, что на 12% меньше численности за 2010 год (2428 госинспекторов), при этом общее количество подконтрольных объектов резко увеличилось. Одновременно наблюдается недостаточный объем финансирования Росприроднадзора для охвата контрольно-надзо
Особое значение имеет несовершенство системы привлечения к ответственности за нарушение законодательства в сфере природопользован
Требует совершенствовани
До настоящего времени остается неурегулированны
Негативная ситуация сложилась в результате отсутствия в действующей нормативной правовой базе механизмов целевого использования средств, поступающих в бюджетную систему Российской Федерации по результатам государственного экологического надзора федерального и регионального уровней, а также в виде платы за негативное воздействие на окружающую среду. В настоящее время финансовые средства, поступающие в бюджеты всех уровней в виде штрафных санкций за нарушение требований природоохранного законодательства
В последние годы в России, как и во многих зарубежных странах, наметилась устойчивая тенденция к развитию законодательства в сфере регулирования деятельности саморегулируемых организаций. Был принят Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях», который стал основой для деятельности саморегулируемых организаций в России.
Нельзя не заметить, что создание механизма обязательного членства в названных саморегулируемых организациях преследует цель переложения на них отдельных функций государственного регулирования и тем самым существенного снижения затрат на регулирование деятельности ряда отраслей за счет отмены лицензирования. Вместе с тем саморегулировани
Необходимо учитывать, что эффективность механизма экологического контроля (надзора) обеспечивается через активное взаимодействие с иными экологическими инструментами, такими как экологическая экспертиза, плата за негативное воздействие на окружающую среду, учет объектов хозяйственной и иной деятельности, экологический мониторинг, экологическое нормирование, юридическая ответственность за совершение экологических правонарушений, возмещение вреда, причиненного окружающей среде и другими. Представляется, что именно широкий подход к пониманию экологического контроля (надзора), не нашедший в законодательстве должного воплощения, должен быть положен в основу современного экологического законодательства в России.
На сегодняшний день отсутствуют законодательно проработанные механизмы обязательного экологического страхования, экологического аудита, нормирования качества окружающей среды, внедрения наилучших доступных (существующих) технологий, поэтапного сокращения воздействия на окружающую среду, что не позволяет обязать природопользоват
Многие из вышеперечисленны
Актуальным остается вопрос развития таких видов контроля как производственный и общественный, а также восстановление муниципального экологического контроля.
Законодательство Российской Федерации уделяет мало внимания производственном
Становление институтов гражданского общества должно сопровождаться расширением института общественного контроля, который, не подменяя и не заменяя контрольно-надзо
Осуществление общественного экологического контроля предусматриваетс
Участие граждан в охране окружающей среды посредством осуществления общественного экологического контроля является как эффективным средством обеспечения гарантированного Конституцией Российской Федерации права человека на благоприятную среду, так и конституционной формой управления делами государства. Поэтому для активизации конструктивного экологического общественного контроля государству необходимо принимать различные меры, в том числе на законодательном уровне. До настоящего времени Российской Федерацией не ратифицированы имеющие принципиальное значение для повышения роли общественности при принятии экологически значимых решений международные конвенции «О доступе к информации, участию общественности в принятии решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды» (г. Орхус, 1998 год) и «Об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте» (г. Эспо, 1991 год).
Анализ требований статей 11, 12 и 68 Федерального закона «Об охране окружающей среды», а также норм природоресурсног
Вместе с тем статья 13 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и ряд других норм нуждаются в совершенствовани
Введенный в 2002 году муниципальный экологический контроль за несколько лет показал свои преимущества и достоинства в ряде городов как массовая, приближенная к населению форма публичного контроля и даже почти заменил на пару лет региональный экологический контроль. Однако в 2008 году муниципальный экологический контроль из законодательства был исключен.
В настоящее время в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ином законодательстве о местном самоуправлении предусматриваетс
Проводимая муниципальная реформа, перенос центра экономической активности в регионы и муниципальные образования не могут не предполагать наделение, по крайней мере городских округов и муниципальных районов, правами экологического контроля. Этому способствует система органов местного самоуправления, ответственность их перед населением, заинтересованнос
Заслуживает обсуждения перечень возможных объектов, полномочий и разнообразных форм муниципального экологического контроля. Здесь могут быть установлены минимум и максимум его возможностей и пределов правового воздействия, формы взаимодействия с органами государственного надзора, на объем которых будут влиять тенденции и результаты развития российской политической системы.
С учетом изложенного участники «круглого стола» р е к о м е н д у ю т:
1. Федеральному Собранию Российской Федерации, Правительству Российской Федерации:
обеспечить в короткие сроки доработку и принятие проекта федерального закона № 584587-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствовани
2. Правительству Российской Федерации:
2.1. Обеспечить создание эффективной системы экологического контроля (надзора) путем четкого разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды, а также между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; увеличения кадрового состава инспекторов, полномочных осуществлять государственный экологический надзор; повышения уровня заработной платы государственным инспекторам по охране окружающей среды; совершенствовани
2.2. Разработать и внести в Государственную Думу проекты федеральных законов, направленных на:
- увеличение административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за нарушения требований в области охраны окружающей среды, а также за административные правонарушения против порядка управления,
- наделение Росприроднадзора полномочием по привлечению виновных к административной ответственности по статье 8.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;
- устранение избыточных мер по защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного экологического надзора, установленных Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;
- совершенствовани
- установление возможности проведения государственного экологического надзора вне рамок государственного строительного надзора;
- урегулирование отношений по возмещению накопленного экологического вреда;
- закрепление принципа целевого расходования поступающих в бюджетную систему Российской Федерации средств, полученных в виде штрафных санкций за нарушение требований природоохранного законодательства Российской Федерации и платы за негативное воздействие на окружающую среду.
2.3. Рассмотреть вопрос о ратификации в кратчайшие сроки международных конвенций «О доступе к информации, участию общественности в принятии решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды» (г. Орхус, 1998 год) и «Об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте» (г. Эспо, 1991 год).
2.4. Разработать нормативные правовые акты, устанавливающие:
- критерии отнесения объектов хозяйственной и иной деятельности к объектам, подлежащим федеральному экологическому надзору и государственному экологическому надзору в субъектах Российской Федерации;
- процедуру постоянного государственного экологического надзора на опасных производственных объектах;
- порядок, определяющий объем и периодичность представления результатов производственног
2.5. Разработать и утвердить методику расчета размера вреда, причиненного нарушением законодательства в области охраны атмосферного воздуха.
2.6. Усовершенствоват
3. Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации:
3.1. Осуществить выработку и проведение единой централизованной государственной экологической политики, реализуемой на региональном уровне, возложив их на единый орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, передав ему в управление все полномочия в сфере охраны окружающей среды и природопользован
3.2. Обеспечить принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области управления системой охраны окружающей среды и природопользован
3.3. Оказывать правовую, методическую и иную поддержку органам местного самоуправления, предприятиям, на которых осуществляется производственный экологический контроль, гражданам и общественным организациям, осуществляющим общественный экологический контроль.