Создание организационных и правовых предпосылок для перехода к экологически приемлемому развитию экономики

Подробности

Категория: Кафедра «Экономика природопользования» профессора В.И.Данилова-Данильяна

Мы продолжаем публикацию книги Евгении Июдиной «Экологически приемлемое развитие промышленности»* (начало книги читайте здесь). Глава II книги называется «Создание организационных и правовых предпосылок для перехода к экологически приемлемому развитию экономики».

Признав общие принципы перехода на путь к устойчивому развитию, страны включаются в процесс усиления учета экологического фактора в соответствии с конкретными условиями развития. Создаются структуры по устойчивому развитию в государственных органах власти, специальные структурные подразделения, координирующие природоохранную деятельность, разрабатывающие комплексные программы природопользования, специализированные программы по решению экологических проблем производств и учету экологического фактора в сфере образования, осуществляющие взаимодействие с международными организациями в области охраны окружающей среды.

С наибольшими трудностями страны сталкиваются в области формирования и применения экологического права. Государства внедрили принцип платности за пользование природными ресурсами, принцип «загрязнитель платит» за разрешенные (правомерные) выбросы загрязняющих веществ в окружающую среду. Сложнее оказалось определять юридическую ответственность за несанкционированные (неправомерные) выбросы, поскольку необычен субъект правоотношений — «человек—природа», латентный характер экологических правонарушений. Нет прозрачной причинной связи между экологическим правонарушением и результатом, поскольку отдельные правонарушения могут не повлечь видимое отрицательное воздействие, в то же время может проявиться эффект сложения от ранее совершенных экологических нарушений. Выявленный вред может быть нанесен в совокупности с ранее производившимися экологическими правонарушениями, и носителями этих правонарушений могут быть разные субъекты. Элемент произвольности имеет место при определении границ окружающей среды, подвергающейся мониторингу для выявления преступления. Существующие документы, регулирующие порядок оценки возмещения вреда, нанесенного окружающей среде, не отражают особенностей последствий ущерба. Поэтому даже такая законопослушная страна, как Германия, располагающая основательным опытом в области юриспруденции, испытывает значительные сложности в правоприменении в области определения уголовного наказания и возмещения экологического ущерба. Напрашивается вывод об объективной необходимости значительного усиления превентивных мер по предотвращению экологических правонарушений, повышения уровня экологической нравственности всех членов общества.

1. Развитые страны Запада

США впервые в послевоенный период столкнулись с проблемой опасного загрязнения воздуха в г. Донора (Пенсильвания) в результате мощного выброса в 1948 г. вредных веществ металлургическим заводом, выплавляющим сталь, цинк и производящим серную кислоту. Около 6 тыс. жителей из 14 тысячного населения города заболели, а 20 человек умерли. Этот случай, как считают американцы, заставил усомниться в том, что дымящие заводские трубы являются символом экономического процветания [1]. В 1963 г. в результате высокого содержания вредных веществ в воздухе Нью- Йорка пострадали тысячи человек, около 300 из них погибли. К середине 60-х гг. поверхность воды многих рек оказалась покрытой пеной в результате неумеренного использования синтетических моющих средств и других вредных веществ, не поддающихся биологическому саморазложению. Сильному загрязнению подверглось озеро Эри, погибло много рыбы, были уничтожены пляжи. В 1970 г. в США около 20 млн жителей из двух тысяч населенных пунктов вышли на улицы с требованием улучшения экологической обстановки. Этот день стал отмечаться как ежегодный праздник Дня Земли. Настоящая экологическая катастрофа вынудила население обратиться к высшим государственным чиновникам. В результате Конгресс ратифицировал более 20 законодательных актов об охране окружающей среды: Закон о национальной политике в области окружающей среды, Законы о чистом воздухе, Закон о контроле над загрязнением воды, Закон о контроле за токсичными веществами, Закон о сохранении исчезающих видов млекопитающих и птиц, Закон об охране и восстановлении природных ресурсов и т.д. Принятые законы призваны обеспечить охрану окружающей среды, природных ресурсов за счет обязательного установления стандартов уровней загрязнения и ограничений на выбросы вредных веществ; исследования новых химических соединений для определения их воздействия на окружающую среду; проведения экологической экспертизы каждого федерального проекта; осуществления рационального использования природных ресурсов. В значительной степени осознание того, что экологический потенциал страны не беспределен, послужило мотивом для вывода части промышленных производств в другие страны. С экологической точки зрения такое решение мудрым и профессиональным признать невозможно.

Контроль за состоянием окружающей среды, уровнем ее загрязнения осуществляет Агентство по охране окружающей среды. Это государственное ведомство с большим годовым бюджетом располагает своим НИИ с числом занятых около 10 тыс. человек. Агентство работает совместно с Министерством юстиции и имеет широкие полномочия, включая установление срока тюремного заключения за уголовно наказуемые загрязнения и очень высоких штрафов (2001 г. — до 25 тыс. долл) на виновников загрязнения.

Ответственность за регулирование национальной политики в области окружающей среды и ресурсов распределена между различными учреждениями в рамках исполнительной ветви власти федерального правительства и между учреж¬дениями штатов. Часть штатов предъявляет более высокие требования в оценке экологического соответствия произ¬водственной деятельности по сравнению с федеральным уровнем. В 1970 г. был образован Совет защиты природных ресурсов. Это общественная организация, функционирующая за счет взносов и пожертвований своих членов. Вхождение в состав Совета ученых, юристов, квалифицированных специалистов обеспечило высокий профессионализм его работы. Организация добилась значительных конкретных результатов. Так, по ее настоянию Агентство охраны окружающей среды приняло нормы, ограничивающие добавки свинца в бензин. Совет заставил Атомную контрольную комиссию ужесточить правила хранения и утилизации радиоактивных отходов урановых заводов, оказал давление на Конгресс по поводу принятия более жесткого законодательства по охране озонового слоя и т.д. Природоохранные учреждения добились значительного улучшения качества окружающей среды и предотвратили деградацию некоторых ресурсов. Тем не менее эти структуры занимаются отдельными направлениями природоохранной деятельности, что не позволяет выйти на комплексное решение экологических проблем. Занимая ведущее место в мире по затратам на охрану природы на одного жителя, США занимают второе место в мире после КНР по степени отрицательного воздействия на окружающую среду. В США самый высокий в мире уровень выбросов двуокиси углерода при сжигании топлива на душу населения. В 2005 г. он составил 19,6 т по сравнению с 9 в Германии, 9,4 в России, 7,7 в Италии, 6,1 во Франции [2]. Решение большого объема технологических экологических проблем перекрывается отрицательным действием таких факторов, как высокая степень милитаризации экономики и неоправданно завышенные стандарты личного потребления, увеличивающие антропогенную нагрузку на окружающую среду.

В целях предотвращения разрушительных последствий реально существующего экологического кризиса, коорди¬нации экологической направленности функционирования всех структур и областей деятельности в 1996 г. был создан Президентский совет по устойчивому развитию. Разработан ряд программных документов, в которых устойчивое развитие рассматривается как ключевой элемент государственной политики и национальной независимости. Поставлена задача сохранения природной среды и обеспечения достойных экологических условий для нынешнего и будущих поколений, формируется новая этика хозяйствования, вовлекается население в принятие решений относительно устойчивого развития.

Стратегические решения в области устойчивого развития принимает Президент при консультационной помощи Совета по устойчивому развитию, Совета по природным ресурсам и окружающей среде. Конкретные программы разрабатывают соответствующие федеральные ведомства, региональные управления. Агентства по охране окружающей среде доводят все решения до администрации штатов и производственных компаний.

В США не ставится задача сокращения абсолютного объема потребления природных ресурсов с целью ослабления техногенной нагрузки на окружающую среду. Осуществляется переориентация экономической политики на долговременные потребности за счет рационализации и повышения эффективности использования всех видов ресурсов, пересматривается традиционная структура производственного и личного потребления. Технологии, позволяющие экономить сырьевые ресурсы, экологически чистые технологии рассматриваются в качестве основного фактора, обеспечивающего лидерство их обладателям на внутреннем и мировом рынке.

По мнению американских специалистов, основная проблема в становлении современного природоохранного законодательства состоит в том, что законы рассматривают и регулируют природоохранные и ресурсные проблемы изолированно, в то время как они взаимосвязаны через процессы в атмосфере, гидросфере, литосфере, биосфере. Поэтому покомпонентное рассмотрение проблем приводит к положительным результатам в одной части экосистемы, но может интенсифицировать проблему в другой ее части. Для корректировки этой ситуации Фонд сохранения природных ресурсов разработал вариант Закона об охране окружающей среды, в котором делается попытка выработать интегрированный подход к охране окружающей среды в США.

Страны ЕС не стали создавать специализированные организационные структуры, связанные с проблемами устойчивого развития, поскольку они уже были созданы в Региональном бюро для Европы в рамках ООН и внутри стран — членов EC. В соответствии с Декларацией (1972) глав государств и правительств стран — членов ЕС ведется работа по повышению статуса единой политики в области охраны окружающей среды, провозглашенного в Едином европейском акте, на основе включения природоохранных позиций и подходов в качестве составной части во все направления деятельности. В ЕС регулярно разрабатываются и представляются на утверждение Совету Европы пятилетпие планы действий по охране окружающем среды. Программы нацелены на снижение загрязнения окружающей среды, решение экологических проблем, вызванных истощением природных ресурсов, повышение осведомленности общественности с проблемами устойчивого развития. Программы содержат конкретные планы разработки странами природоохранной политики и приоритеты на ближайший период. Если первые две программы концентрировали внимание на решении острых первоочередных проблем, связанных с устранением последствий загрязнения, то следующие две программы провозгласили приоритетность превентивного подхода, предотвращающего возникновение экологических проблем. В основу промышленной политики были заложены такие принципы, как необходимость учета возможных последствий для окружающей среды на самых ранних стадиях процесса принятия решений; предотвращение чрезмерной нагрузки на экосистемы и жесткий рационализм в использовании ресурсов; повышение уровня научных и технических знаний специалистов с точки зрения экологии на всех уровнях как решающего фактора перехода к устойчивому развитию; деятельность ни одного предприятия не должна приводить к загрязнению окружающей среды; защита окружающей среды касается каждого. ЕС регулярно формулирует программы действий «На пути к устойчивости». Экологические программы ЕС обеспечиваются солидными финансовыми ресурсами. Так, в пятой рамочной программе научно-технического развития ЕС на 1998—2002 гг. на мероприятия по защите окружающей среды и обеспечению направлений устойчивого развития (пункт Д программы) было выделено 44% от общего объема финансирования программы (1083 млн евро).

В ЕС большое внимание уделяется реальному воплощению принимаемых директив. С этой целью осуществляется контроль за официальным юридическим оформлением в странах достигнутых договоренностей. Правовое регулирование в ЕС весьма масштабно. Директива 2000/60 ЕС устанавливает порядок действия Сообщества в сфере охраны водных ресурсов и почв, Директива 2004/35 ЕС об экологической ответственности определяет основания и условия наступления ответственности на базе принципа «загрязнитель платит». Достигнута договоренность о возможности назначения инспекторов Сообщества для проведения экологического контроля в странах. Проводятся семинары по обмену опытом в области улучшения экологической ситуации, экологического образования и воспитания, экологического общественного движения. Каждые три года ЕС издает отчет о состоянии окружающей среды.

В ЕС общие проблемы по охране окружающей среды, повышения уровня экологической чистоты производств решаются с учетом специфики стран, а страны решают свои проблемы с учетом общепринятых в сообществе принципов. Так, в Германии решение задачи восстановления и поддержания равновесия природных экосистем (общей для всех стран ЕС) сконцентрировано на выпуске экологически чистых видов химической продукции и защиты водных ресурсов, особенно подземных вод. В стране принят Закон о моющих средствах. Закон о пестицидах разрешает продажу только тех химикатов, которые не оказывают вредного воздействия на водные ресурсы. Выдаются лицензии на использование подземных вод. Германское законодательство поощряет использование чистых технологий, а Закон о плате за сточные воды предусматривает высокую плату за сброс сточных вод, пропорциональную количеству содержащихся в них загрязнителей. Производителям выгоднее вкладывать средства в очистные сооружения. Юридическая база стран ЕС, касающаяся перехода на принципы устойчивого развития, складывается из соответствующих международных актов, принимаемых по линии ООН, ЕС и внутреннего законодательства, находящегося в полном соответствии с международным законодательством

2. Япония

В соответствии со своей спецификой страна внесла своеобразие в решение экологических проблем экономического развития. Относительно меньшая степень милитаризации и отягощенности экономики сырьевыми отраслями, традиционно бережное отношение к ограниченным сырьевым ресурсам, к природе освободили страну от решения ряда серьезных экологических проблем на макроуровне. Отношение, как правило, японских предпринимателей к имуществу, как к священному, данному взаймы для рационального использования, переросло в систему мер и организационных структур, ориентированных на сохранение и защиту природы. В последние годы эта тенденция усилилась. Представители компаний неизменно подчеркивают, что стремление к прибыли должно сочетаться с ответственностью перед обществом. Одним из примеров такого экологизированного подхода в развитии производств может быть целенаправленная деятельность фирмы «SONI», в которой учреждена Экологическая конференция под председательством президента компании. Стремление фирмы сконцентрировать усилия всех ее служащих на экономии энергии, других ресурсов, вторичном использовании материалов, использовании экологически чистых технологий вылилось в создание сети комитетов по охране окружающей среды. Эти комитеты участвуют в формировании экологической политики фирмы, планировании конкретных мер по ее осуществлению. Была принята глобальная экологическая программ фирмы. Созданы премиальный и специальный фонд, предназначенные для поддержки экологической деятельности, продвижения новых опытно-конструкторских разработок в этой сфере. Введен экологический аудит, контролирующий введение чистых технологий. В компании принята программа экологического образования. Принцип фирмы: высокая производительность при сокращении затрат на материалы, энергию, чистые технологии — это вклад компании в снижение техногенной нагрузки на окружающую среду.

В Японии, как и в других странах, основополагающим является Закон об охране окружающей среды, положения которого конкретизируются в ряде законодательных актов. В основу экономического нормирования экологической безопасности заложены критерии уровня контактов человека с элементами природы и уровень социальной комфортности среды проживания человека Правительство устанавливает гигиенические нормы, а местные органы власти определяют многочисленные стандарты состояния окружающей среды. На местные органы власти ложится 80% затрат по обеспечению мер экологической безопасности.

3. Страны СНГ

В странах СНГ задачи, связанные с переходом к экологически приемлемому развитию экономики, решаются в сложных условиях воссоздания экономических комплексов, освоения рыночных отношений. Трудности переходного периода затрудняют комплексный подход в решении экологических проблем. Тем не менее жизнь все более настоятельно заставляет учитывать экологический фактор, относиться бережно и экономно к природным ресурсам, быть законопослушными.

Все страны СНГ признали необходимость перехода к устойчивому развитию, ратифицировав большинство документов ООН в этой области, приступили к формированию инфраструктуры, необходимой для развития экономики на принципах устойчивого развития. В странах с более высоким экономическим потенциалом шире круг решаемых задач, сопряженных с учетом экологического фактора в развитии производства. В странах приняты основополагающие законы об охране окружающей среды и законы, регламентирующие различные аспекты экологической безопасности. Новые законодательные акты юридически оформили платность пользования природными ресурсами, принцип «загрязнитель платит». В области правового регулирования меры, направленные на снижение негативного воздействия на окружающую сроду производственной деятельностью, сочетаются с мерами, направленными на его предотвращение. Однако эффективность действия многих законов невысока из-за заниженных ставок штрафов, отставания индексирования штрафных платежей от темпов инфляции, недисциплинированности в области исполнения законов.

В Украине экологические законы и порядок их применения ориентированы на соблюдение экологических принципов и требований, изложенных в Законе «Об охране окружающей природной среды». Положения этого закона закреплены в Конституции Украины. Ведется работа над совершенствованием механизма реализации экологического законодательства, системы управления природопользованием, над распределением и правовым закреплением экологических функций между центральными и местными органами власти. Отсутствие взаимосогласованных действий между ними создает прецеденты неуправляемости экологической ситуацией. Эффективность работы природоохранных организаций снижается в результате отсутствия автоматизированных систем управления и контроля. Закон «Об использовании ядерной энергии и радиационной безопасности регулирует деятельность, связанную с использованием ядерных установок и источников ионизирующего излучения, устанавливает правовые нормы по международным обязательствам Украины в области использования ядерной энергии. Правила, нормы и стандарты в этой области установлены в соответствии с рекомендациями международных организаций в сфере использования ядерной энергии. Согласно законодательству ядерные установки и источники ионизирующего излучения могут находиться в любой форме собственности, однако ядерные материалы являются исключительно собственностью государства. Государственное регулирование безопасности использования ядерной энергии осуществляет Министерство охраны окружающей природной среды и ядерной безопасности.

В Белоруссии основным эколого-правовым актом является «Закон об охране окружающей природной среды» и принят ряд законов, регламентирующих экологическую безопасность различных видов природных ресурсов: «Об охране атмосферного воздуха», «Об охране водных ресурсов» и др.

С целью охраны озонового слоя атмосферы в законе «Об охране атмосферного воздуха» предусмотрено сокращение, а затем прекращение производства и использования химических веществ, отрицательно воздействующих на озоновый слой атмосферы. В законе определен экономический механизм охраны атмосферного воздуха: лимиты допустимых выбросов загрязняющих веществ, нормативы платы за выбросы, функционирует единая государственная система экологического мониторинга.

Общим недостатком природоохранного законодательства стран СНГ является то, что предусмотренные законами санкции за нанесение ущерба окружающей среде несоразмерно малы по сравнению с величиной наносимого ущерба как отдельными гражданами, так и предприятиями. Так, в белорусском законодательстве за хранение радиоактивных отходов без наличия разрешения или нарушения норм и технологий их захоронения было определено наложение штрафа на должностных лиц от 5 до 10 минимальных зарплат [3]. Нарушение установленных законодательством правил обращения с радиоактивными отходами — это серьезное уголовное преступление. Несоразмерны также санкции за ввод предприятий, загрязняющих окружающую среду, без очистных сооружений, за реализацию проектов без положительного заключения экологической экспертизы. Экологические законы стран СНГ недостаточно гармонизированы. Часть законов неэффективна и нарушается, в результате чего не соблюдаются предусмотренные в конституциях права человека на жизнь в благоприятной окружающей среде. В СНГ не соблюдаются и хорошие законы из-за недостаточного уровня нравственности и законопослушания, слабого контроля за исполнением законов.

Решение сложных задач, связанных с переходом на путь к устойчивому развитию, требует компетентного государственного управления этим процессом, повышения статуса природоохранных органов и служб. Для усиления учета экологического фактора при принятии решений на всех уровнях власти необходимо наличие специальной государственной структуры, уполномоченной координировать всю деятельность в стране в направлении устойчивого развития и контролировать этот процесс. В настоящее время в странах СНГ идет процесс отработки организационной структуры государственного управления процессом перехода к устойчивому развитию.

4. Россия

Конституция РФ дает большие полномочия Президенту, включая внесение законопроектов в Государственную Думу, издание обязательных к исполнению на всей территории страны указов, при условии, что они не противоречат Конституции РФ и федеральным законам (ст. 84, 90 Конституции РФ). Это право широко использовал первый Президент России Б.Н. Ельцин. Несмотря на то что президентские указы иногда вступали в силу без предварительного согласования, необходимого для взаимодействия между структурами государственной власти, в большей своей части они способствовали ускорению решения важных, неотложных задач в условиях, когда правовая база еще не охватывала все сферы функционирования государства, а процесс принятия решений через парламентскую систему носил необоснованно затяжной характер из-за недостаточной компетентности части депутатов по новым проблемам развития страны. Указ Президента РФ №440 1996 г. «О концепции перехода РФ к устойчивому развитию» позволил стране активно подключиться к решению важных вопросов экологического характера на международном уровне, способствовал ускорению принятия Закона РФ «Об охране окружающей природной среды» (2000), программного документа «Экологическая доктрина РФ» (2002). Указ № 440 был исключительной мерой провозглашения на основе мнения компетентных ученых и специалистов концепции развития с учетом экологического фактора в условиях, когда значительная часть депутатов не была готова принимать решения в данной области [4]. «Концепция перехода РФ к устойчивому развитию» стала отправной точкой в процессе перехода стра¬ны на путь к устойчивому развитию. Правительству РФ было поручено при разработке прогнозов и программ социально- экономического развития, подготовке нормативных правовых актов, принятии хозяйственных решений учитывать положения этого документа. В Концепции констатировалось, что возросшая мощь экономики без учета экологического фактора стала разрушительной силой для биосферы и человека; цивилизация, используя огромное количество технологий, разрушающих экосистемы, не предложила ничего, что могло бы заменить регулирующие механизмы биосферы; возникла реальная угроза жизненно важным интересам будущих поколений человечества. В документе отмечалось, что улучшение качества жизни людей должно обеспечиваться в пределах потенциала емкости биосферы к восстановлению, и государство должно стать гарантом сохранения окружающей среды, экологической безопасности.

Для решения вопросов, связанных с усилением учета экологического фактора в развитии, была создана организационная система, обеспечивающая управление этим процессом на всех уровнях. Идеологическим центром, обеспечивающим взаимодействие Государственной Думы РФ с Советом Федерации, федеральными органами государственной власти, местными органами власти субъектов Федерации по вопросам устойчивого развития стала Комиссия Государственной Думы по проблемам устойчивого развития. В задачи Комиссии входит [5]: анализ норм российского и международного экологического законодательства; взаимодействие с Президентом, органами государственной власти, международными организациями, общественными организациями, средствами массовой информации по вопросам ведения Комиссии; участие в разработке долговременной стратегии РФ в области устойчивого развитии, а также соответствующих федеральных программ и проектов международного сотрудничества; обобщение материалов по вопросам устойчивого развития; содействие сохранению российских оборонных высоких технологий и использованию их на цели устойчивого развития; участие в международных конференциях по вопросам устойчивого развития.

Сложность экологических проблем, отсутствие опыта их решения, недостаток специалистов, разбирающихся в проблемах устойчивого развития, среди лиц, принимающих решения на федеральном уровне, обусловили недооценку природоохранной деятельности и экологического законодательства, и, к сожалению, было допущено принятие необоснованных решений, отрицательно повлиявших на процесс развития природоохранной деятельности.

В 90-х гг. в России было создано Министерство экологии, реорганизованное затем в Государственный комитет по охране окружающей среды – государственное ведомство, осуществлявшее независимый контроль за состоянием окружающей среды, экологической приемлемостью принимаемых проектов. В ходе реорганизации в 2004 г. Комитет как самостоятельное ведомство был расформирован и в качестве федеральной службы введен в Министерство природных ресурсов (это 2-й уровень в 3-звенной системе: федеральное министерство – федеральная служба — федеральное агентство). Министерство природных ресурсов образовалось от слияния министерств геологии и водного хозяйства, а затем и федеральной службы лесного хозяйства, что не вызывает принципиальных возражений, поскольку под одну крышу объединились однородные хозяйственные организации по эксплуатации трех видов ресурсов: можно вместе, а можно и врозь, потому что специфика эксплуатации каждого из этих ресурсов велика и объем хозяйствования в условиях нашей страны велик. А вот включение в Министерство природных ресурсов Государственного комитета по охране окружающей среды вызывает недоумение. Федеральная служба в рамках Министерства природных ресурсов неспособна контролировать экологическую безопасность принимаемых решений в масштабах страны, ее статус недостаточен для осуществления взаимодействия на международном уровне. Разрушение системы независимого государственного контроля повлекло увеличение числа экологических правонарушений.

Расформирование Государственного комитета по охране окружающей среды кардинально повлияло на способ осуществления экологической экспертизы. Ранее экологическую экспертизу осуществляло управление Государственного комитета по охране окружающей среды. В этом логично состояла одна из функций независимой экологической организации. После реформирования экологическую экспертизу осуществляет юридическое лицо, якобы не входящее в структуру Министерства природных ресурсов. Руководитель экспертизы предлагается министром Министерства природных ресурсов, хотя утверждается и освобождается премьер-министром.

Согласно Федеральному закону «Об экологической экспертизе» (№48,1995) экологическая экспертиза основывалась на принципах презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной деятельности, обязательности проведения экологической экспертизы до принятия решения о реализации проекта, независимости экспертов при осуществлении ими своих полномочий. Экологическая экспертиза была по существу гарантированной мерой охраны окружающей среды в России. С принятием поправок в закон 1995 г. большая часть хозяйственной деятельности была выведена из объектов, подлежащих экологической экспертизе. По существу была ликвидирована Государственная экспертиза как превентивная мера обеспечения сохранении природной среды.

На Совете Безопаспости 30.04.2008 г. премьер-министр дал поручение создать систему экологической безопасности страны. Было бы логично существование таких двух структур, курирующих процессы перехода РФ на путь устойчивого развития, как Комиссия Государственной Думы по проблемам устойчивого развития и Государственный комитет по охране окружающей среды, координирующий и контролирующий всю деятельность по практической реализации экологических программ. Роль государства как гаранта перехода страны на модель устойчивого развития будет повышаться. Решение сложных, глобальных проблем экологической безопасности в масштабах страны сможет координировать государственный орган, имеющий высокий уровень компетентности, обеспечивающийся участием в его работе ведущих ученых и специалистов, и соответствующий статус. Во многих странах такие государственные организации есть. Отсутствие такой структуры в РФ затрудняет ее взаимодействие с другими странами в области решения задач перехода к экологически приемлемому развитию.

В настоящее время готовится проект Экологического кодекса РФ, в котором предполагается привести в соответствие правовые нормы правоохранительной деятельности с положениями Конституции РФ в области охраны окружающей природной среды. Российская Конституция обладает значительным потенциалом для развития экологического права. Этот основополагающий правовой документ содержит важные положения относительно сущностных для экологического права понятиях: о месте и роли природы в жизни общества, об объектах экологического права, об экологических правах человека, об экологической функции субъектов права, о федеральной структуре развития экологического законодательства, о праве собственности на природные ресурсы и т.д. Важно положение ст. 9 Конституции: «Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». Такое отражение природного фактора дает основание для его адекватного учета Ст. 9 Конституции отражает публичный интерес в обеспечении экологического благополучия. Сочетание ст. 2 и ст. 9 означает, что высшей ценностью общественного развития является человек, но есть и другая ценность — природа, являющаяся основой жизни человека. Дается ответ на вопрос об иерархии этих ценностей. Человек как разумный биологический вид несет ответственность за сохранение, восстановление устойчивого состояния окружающей среды.

Конституция предусматривает возможность разнообразия форм собственности при использовании природных ресурсов: частную, государственную, муниципальную и иные формы собственности. Исходя из совокупности законодательных актов РФ, это положение следует понимать следующим образом: природные ресурсы являются государственной собственностью, однако отдельные их части могут передаваться государством в пользование при соблюдении требований государства к порядку их использования. Таким образом, создаются условия для реализации рыночных отношений в данной области. Ст. 36 Конституции определяет: «Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц». Таким образом обеспечиваются правовые основы для сохранения природных ресурсов для многих поколений.

Федеральный Закон № 2060 - 1991 г. «Об охране окружающей природной среды» и его новая редакция ФЗ № 7 «Об охране окружающей среды» предусматривают право граждан на безопасную окружающую среду, получение достоверной информации об экологической ситуации, в них раскрываются основы управления и нормирования, цели научных исследований в области охраны окружающей среды, основы формирования экологической культуры населения. Приняты законы, регламентирующие охрану и рациональное использование конкретных видов природных ресурсов: «Земельный кодекс РФ», «Водный кодекс РФ», «Лесной кодекс РФ», «Закон о недрах», «Градостроительный кодекс РФ». Были приняты законы, регламентирующие различные аспекты экологической безопасности: «О конверсии оборонной промышленности», «Об использовании атомной энергии», «Промышленная безопасность», «О радиационной безопасности», «Об обращении с радиоактивными отходами» и др. Введение этих законов способствовало значительному оздоровлению окружающей среды. Так, принятие «Водного кодекса РФ», ФЗ «Промышленная безопасность», способствовало сокращению водосбросов в 90-е гг. на 21%. Было определено 40 предельно допустимых норм для качества воды (ПДК) и более 1000 ПДК для вредных веществ. Многие ПДК в России жестче западных. Это не всегда хорошо, поскольку невозможность соблюсти установленный норматив порождает необязательность выполнения принятого законодательства. В день очищается около 5,5 млн м3 воды, хотя еще далеко не всегда в соответствии с определенными стандартами. На промышленные предприятия приходился в 2007 г. 81% сточных вод [6]. Предприятия обязаны иметь лицензии на водопользование и сброс. Разрешение на сброс сточных вод включает предельно допустимые концентрации вредных веществ. Нередко для сокрытия превышения этих норм предприятия прибегают к фальсифицированному увеличению показателя водозабора в отчетности для «разбавления» показателей содержания вредных веществ в сточных водах.

В принятых законодательных актах были юридически оформлены платность пользования природными ресурсам и принцип возмещения ущерба, нанесенного окружающей среде. Законодательство дорабатывается с точки зрения правового статуса природных ресурсов, усиления рентной сути платежей за природные ресурсы и их взаимосвязи с налоговой системой, правового регулирования платежей за природные ресурсы между федеральным уровнем и субъектами Федерации с целью пресечения злоупотреблений в расходовании данных средств.

Отрабатывается механизм, обеспечивающий расширение учета экологического фактора в развитии экономики. Отработка ведется по двум направлениям: принудительному и поощрительному.

Принудительная система, нормирующая допустимое загрязнение окружающей среды, дополняется штрафными санкциями за превышение узаконенных нормативов. В странах Запада, Японии эти штрафы настолько высоки, что предпринимателю выгоднее вкладывать средства в технологию, обеспечивающую соблюдение установленных норм, нежели расплачиваться за экологические нарушения. Система штрафов в России неадекватна ущербу, наносимому предприятиями окружающей среде в результате вредных выбросов, хотя она постоянно ужесточается. Тем не менее пока штрафы за экологический ущерб в десятки, а то и в сотни раз меньше наносимого экологического вреда. Эти платежи, по выражению Президента, превратились в способ кормления значительной части федерального чиновничества. Поскольку действующая система платежей за загрязнение окружающей среды не выполняет в полной мере ни фискальных, ни регулирующих функций, на парламентских слушаниях (27.03.2008) была признана необходимость незамедлительного принятия законопроектов «О плате за негативное воздействие на окружающую среду» и «Об обязательном экологическом страховании». Меры ответственности за экологические правонарушения в производстве предполагается ужесточить в десятки раз. Так, принято Постановление «О мерах по улучшению качества стоков» (лучше было бы сформулировать так: «О мерах по снижению ПДК загрязнения стоков»), предписывающее увеличение в 2009 г. штрафов за загрязнение водных объектов. После 2012 г. будет осуществляться поэтапное увеличение платы за сверхлимитное сжигание попутного нефтяного газа с целью доведения его утилизации, по мере создания соответвующих перерабатывающих производств, до 95%.

Жизнь показала, ч то одних запретительных мер для оздоровлении экологической ситуации недостаточно. Эффективна система, сочетающая запретительные меры с использованием экономического механизма, стимулирующего формирование экологических приоритетов в хозяйственной деятельности, т. е. с поощрительной системой. В мировой практике государства идут на затраты, стимулирующие производителей и потребителей ориентироваться на экологичные технологии и виды продукции, экономичное использование энергии, сырья, материалов. Борьба с загрязнением с помощью экономического механизма обходится дешевле по сравнению с принудительной системой, требующей организации соответствующей системы мониторинга и штрафных мер. Важна постепенность введения рычагов экономического стимулирования в сочетании с разъяснительной работой, экологическим воспитанием и образованием. Налоговая система экономического механизма должна быть нацелена на соответствующие изменения в производстве. Так, установление более низкой цены на неэтилированный бензин, чем на этилированный, будет иметь эффект только в том случае, если оно будет сопровождаться стимулированием производства машин, потребляющих неэтилированное горючее, поощрением нефтяных компаний за поставку такого топлива на заправочные станции, а также разъяснительной работой о необходимости приспосабливать машину к использованию «зеленого бензина» и стимулированием потребителя на приобретение «зеленого автомобиля». Цены, налоги должны влиять на производителя и выбор потребителя. Одновременно соответствие экологических характеристик товара и экологических условий его производства становится одним из основных требований запуска товара на рынок. Рыночная система меняется в сторону включения в себестоимость экологических издержек. Государство может, и это уже реальность, посредством дотаций экологически чистых производств устранять влияние этих издержек па цены с целью ориентирования спроса населения на экологически приемлемую продукцию или возмещать потребителю часть расходов по приобретению товара более высокого экологического уровня. В США вводится повышение платы за перерегистрацию старых автомобилей, характеризующихся более сильным отрицательным воздействием на окружающую среду или предоставление их владельцам льгот на приобретение экологически более приемлемых моделей машин. Налоги на все новые автомобили координируются с характеристиками выбросов двигателями трех основных загрязнителей. Такая система стимулирует производителей к усовершенствованию выпускаемых машин, а потребителей к приобретению их экологически приемлемых моделей. Владельцам, сдавшим автомашину на переработку, выдается бонус, обеспечивающий скидку при приобретении нового автомобиля. В Германии льготным кредитованием пользуется сектор в электроэнергетике, работающий на возобновляемых источниках энергии, малая энергетика.

В США осуществляется льготное налоговое кредитование для ТЭС, работающих на угле по новым чистым технологиям. Введено специальное налоговое кредитование для тех предприятий, которые снижают вредные выбросы в атмосферу. Производителям топлива с биодобавками продлевается на два срока льготный налоговый кредит. Льготные кредиты получают ТЭС, использующие в качестве топлива биомассы, твердые бытовые отходы, геотермальную энергию и другие виды нетрадиционного топлива. В Японии государство спонсирует выпуск экономичных плазменных телевизоров, а покупателям предоставляет скидку на 5%.

В Гренландии законодательство предусматривает возможность для фирм вычитать из уплачиваемых налогов суммы средств, затраченных на экологические программы. Позволено на 10% сокращать ежегодный, подлежащий налогообложению, доход в случаях, если предприятие осуществляет вторичную переработку сырья. Используется многовариантная система, когда вместо уплаты налогов или их части фирмы могут инвестировать средства в программы по техническому прогрессу 11 экологии.

В Японии используется экономический механизм, позволяющий 80% природоохранных мер осуществлять на местном уровне. В целях повышения материальной заинтересованности частных предприятий в установке очистного оборудования используются государственные кредитно-финансовые корпорации. Кредитование носит льготный и строю целевой характер: 5–7% годовых на срок до 20 лет.

В Китае поддержка предприятий сферы возобновляемых источников энергии (ВИЭ) осуществляется по трем направлениям: фирмы финансируются из правительственного фонда развития ВИЭ, пользуются льготными кредитами, облагаются льготными налогами.

В Индии с 2007 г. компаниям, занимающимся производством топлива из твердых отходов, и энергетическим компаниям, использующим это топливо, возмещается до 50% производственных затрат.

В России основным рычагом экономического механизма в области экологии остается плата за пользование природными ресурсами, выбросы загрязняющих веществ в окружающую среду и размещение отходов. Плата за пользование природными ресурсами и загрязнение окружающей среды регулируется законодательством по видам, ресурсов в соответствии с Законом «О системе платежей за пользование природными ресурсами». Как считают специалисты, эти платежи установлены на очень низком уровне, не стимулирующем рациональное природопользование, обеспечение воспроизводства природных ресурсов. Все виды платежей за пользование природными ресурсами в составе доходной части консолидированного бюджета не превышают 2%, плата за загрязнение окружающей среды — менее половины процента. Предоставление налоговых льгот предприятиям, осуществляющим природоохранные мероприятия, а также целевое льготное кредитование экологических проектов, использование добровольного и обязательного экологического страхования в России практически не используются.

Еще в 1995 г. в ФЗ «Об энергосбережении» предусматривались льготы потребителям и производителям эпергетических ресурсов. Согласно ст. 14 закона льготы предоставляются потребителям и производителям энергоресурсов, осуществляющих мероприятия по энергосбережению; для энергетических установок, использующих возобновляемые источники энергии. Однако принятие этого закона не было подкреплено разработкой системы экономических рычагов стимулирования в этой области. В 2008 г. на парламентских слушаниях по проблемам законодательного обеспечения охраны окружающей среды при использовании природных ресурсов вновь был поставлен вопрос о разработке экономического механизма стимулирования решения экологических проблем в развитии экономики: внедрения малоотходных и ресурсосберегающих технологий, установления налоговых льгот для предприятий, внедряющих ресурсосберегающие технологии. Этот механизм в полном объеме уже используется в зарубежных странах. Необходимо проанализировать специфику России в этой области с точки зрения направлений развития производства и потребления и создать резервный фонд, статью в бюджете для мер стимулирования предпочтительных направлений развития, обеспечивающих экологическое оздоровление экономики.

Следствием повышения требовательности к экологическим характеристикам товаров, производств стало развитие экологической сертификации в качестве самостоятельного направления. В странах СНГ она регламентируется, как правило, законом об экологической экспертизе, который основывается на презумпции потенциальной экологической опасности намечаемой хозяйственной деятельности. Предполагается обязательность экологической экспертизы для определенных в законодательстве объектов до начала организации производств, независимость экспертов, достоверность и полная гласность в экспертизе. Государственный экологический сертификат подтверждает, что данный товар экологически чистый и произведен в условиях, при которых наносимый вред природе не превышает допустимого уровня.

В СНГ в I992 г. подписано Соглашение «О проведении согласованной политики в области стандартизации, метрологии и сертификации», создан Межгосударственный Совет по стандартизации, метрологии и сертификации (его постоянно действующий секретариат в Минске). В странах СНГ приняты гармонизированные пакеты законов о стандартизации, обеспечении единых методов измерений, сертификации товаров и услуг как основы обеспечения выпуска экологически чистой продукции. Стандарты СНГ приведены в соответствие с мировыми стандартами. В октябре 1999 г. принята «Программа по созданию и применению межгосударственных стандартных образцов веществ и материалов».

Действует Европейский комитет по стандартам (СЕН). В 1989 г. Генеральная Ассамблея СЕН провозгласила лозунг: «Делай один раз, делай правильно, делай на международном уровне». Разработаны общие критерии оценки компетентности национальных лабораторий, осуществляющих испытания и сертификацию продукции. В странах ЕС десятки тысяч таких лабораторий и более тысячи организаций по сертификации продукции.

Международной сертификацией для всех стран занимается международная организация YSO. Экологические стандарты разрабатывают в YSO технические комитеты по качеству воды, качеству воздуха, качеству почвы и др. Стандарты YSO - это нормативная база для экологического аудита на предприятиях. Сначала проводился технико-экономический аудит на выдачу сертификата YSO 9000. Затем, наряду с действием этого, был введен более строгий сертификат YSO 14000. В 1998 г. его имели лишь 11 тыс. компаний. Суть новой западной сертификации в том, что сертификат YSO 14000 может получить только та фирма, которая не превышает установленные законом нормы загрязнения и добивается постоянного снижения вредного экологического воздействия на окружающую среду хотя бы по одному из направлений. Таким образом, один раз пройдя аудит, нельзя успокоиться на достигнутом. Сейчас уже выдаются сертификаты YSO 14001, YSO 19011.

В РФ экологическая сертификация может быть обязательной или добровольной. Международный сертификат в начале тысячелетия имели всего несколько фирм. Среди них совместное производство сердечно-сосудистых препаратов компании «Акрихим» и американской «Bristol-Myers Syuibb»; предприятие нефтепереработки компании «Лукойл». Сертификацию проводят специализированные иностранные фирмы или Центр экологической экспертизы «Экосерт». При выходе на внешний рынок сертификат YSO 9000 обязателен, а новые — рекомендуются. Для заключения больших выгодных контрактов и получения крупных кредитов необходим новый сертификат.

Примером признания международным сообществом заслуг в области экологии может быть компания «ТНК-Нижневартовск». Начала компания с анализа существующей системы охраны окружающей среды на соответствие российскому природоохранному законодательству и требованиям стандарта YSO 14001-96. В компании разработана экологическая политика предприятия, проводится внутренний экологический аудит, разрабатываются и внедряются рационализаторские предложения, направленные на повышение культуры производства, сокращение потерь, энергетическое и ресурсосбережение. В компании есть цех восстановления экологии, оперативно ликвидирующий последствия техногенных аварий. В 2005 г. Система экологического менеджмента «ТНК- Нижневартовск» была сертифицирована на соответствие требованиям международного стандарта YSO 140012004 [7].

В декабре 2002 г. принят ФЗ «О техническом регулировании» [8], в котором определена единая система контрольно-надзорных функций в стандартизации, установлены обязательные требования к продукции, процессам проектирования, производства, монтажа и т.д., а также порядок оценки подтверждения соответствия. Предусматривается разработка для всех отраслей технических регламентов, содержащих минимальные требования к необходимому уровню безопасности продукции. В настоящее время техническая регламентация охватывает незначительную часть технической сферы взаимодействия общества и природы. Так, Постановлением Правительства РФ от 12.10.2005 г. утвержден технический регламент «О требованиях к выбросам вредных загрязняющих веществ автомобильной техники, выпускаемой на территории РФ»[9], «О требованиях к автомобильному и авиационному бензину, дизельному и судовому топливу, топливу для реактивных двигателей и топочному мазуту» [10].

Инструментом проверки принятых экологических решений относительно ведущейся хозяйственной деятельности является экологический аудит. В ФЗ «Об охране окружающей среды в России» дается понятие экологического аудита: «...независимая комплексная, документированная оценка соблюдения субъектом хозяйственной деятельности и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовки рекомендаций по улучшению такой деятельности». В отличие от многих зарубежных стран в России нет закона по поводу экологического аудита. На необходимость его разработки было указано на заседании Государственного совета 4.06.2003 г. Закона пока нет. В связи со стремлением российских предпринимателей выйти на внешние рынки они стали применять экологический аудит без наличия правовой базы. С 2002 г. существует некоммерческое партнерство «Экологическая аудиторская палата». На добровольных началах Палата объединяет экологических аудиторов, экологические аудиторские организации и общественные аудиторские экологические объединения; осуществляет аккредитацию аудиторских организаций, центров подготовки экологических аудиторов, аттестует физических лиц на право проведения экологической аудиторской деятельности. Вместо этой самодеятельности необходимо на правовой основе создать государственные экологические аудиторские организации. Экологический аудит необходим банкам для снижения рисков невозврата кредитов (проверка экологических платежей). Западные банки в 2003 г. приняли «Принципы устойчивости», одним из которых является проведение экологических аудитов для выявления экологических рисков намечаемой деятельности.

Одним из принятых странами принципов устойчивого развития является принцип предоставления достоверной экологической информации (отчетности) производствами. В рамках ООН разработано руководство, в котором указывается, какая экологическая информация должна предоставляться предприятиями. Ряд стран принял соответствующие законы, и крупные предприятия были вынуждены подчиниться требованиям законодательства и возрастающему числу правительственных постановлений. В США законодательство предписывает компаниям предъявлять отчеты, касающиеся воздействия на окружающую среду, осуществления программы контроля за опасными отходами на протяжении их «жизненного цикла». В Канаде приняты правила предоставления экологической отчетности для обеспечения экологически безупречного поведения и ответственности за чистоту окружающей среды. Дания включила схему экологического аудита и отчетности, разработанную в ЕС, в свое законодательство. В Финляндии корпорации представляют экологическую информацию уже в течение многих лет, сначала добровольно, а потом в законодательном порядке. Согласно индийскому законодательству все предприятия обязаны предоставлять экологический отчет об использовании водных ресурсов, материалов, загрязнении, отходах. В годовых отчетах раскрывается влияние природоохранных мер на рентабельность. В Египте в соответствии с законом корпорации должны вести регистрацию воздействия их деятельности на окружающую среду Законодательства ряда стран не предусматривают обязательств фирм по предоставлению экологической отчетности, однако такая информация предоставляется предпринимателями на добровольной основе. Ширятся ряды промышленников, считающих, что для поддержания устойчивого развития на Земле необходимо выходить дальше требований законодательства, придерживаясь при¬нципа приоритета этических норм над законодательными. В Германии не предусмотрена экологическая отчетность, тем не менее некоторые крупные фирмы разработали формы экологических балансов и проводят экологическую ревизию. В Великобритании проводятся конкурсы корпорации по предоставлению более широкой экологической информации. Есть Институт аудиторов Англии и Уэльса, которые могут провести экологический аудит. Подобно английскому изречению «Это попросту не крикет», дающему понять, что человек нарушает общепризнанные правила, все шире входит изречение «Это неэкологично», означающее, что фирма наносит вред обществу. В Японии добровольно в отчетах отражают те стороны экологических характеристик, которые влияют на финансовое положение фирмы. В России экологическая отчетность ограничивается данными об объеме отходов и о текущих затратах на природоохранные мероприятия.

Разрабатываемый проект Экологического кодекса РФ направлен на совершенствование правовых основ государственного регулирования охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности на основе баланса экологических и экономических интересов общества Одна из целей разработки кодекса заключается в переходе от пообъектного к комплексному правовому регулированию экологических отношений (человек—природа), согласованном применении законодательства РФ об охране окружающей среды, природоресурсного и гражданского, административного законодательства с введением в максимально возможной степени норм прямого действия. Важно сохранить в кодексе все основные положения, вытекающие из Конституции РФ в области экологии, избежать хаоса и правовой безответственности при введении кодекса в связи с отменой действующих законодательных актов и еще не освоенными положениями кодекса.

* Июдина Е.П. Экологически приемлемое развитие промышленности. - М.: ИЭ РАН, 2010. - 226 с.

Примечания:

[1] Миллер Т. Жизнь в окружающей среде. 1996. Т. 1. С. 79
[2] Охрана окружающей среды и России 2008. Росстат. 2008. С. 238.
[3] Закон от 9.12.1992 г. Ведомости ВСРБ. 1993. № 7. Ст. 39
[4] Собрание законодательств РФ. 1996, № 15, Ст. 1572.
[5] Собрание законодательств РФ. 2000, № 18. Ст. 1927
[6] Рассчитано по данным: Охрана окружающей среды в России. 2008. Росстат 2008, С. 119.
[7] Зеленый мир. 2009. № 5-6. С. 4
[8] Собрание законодательств РФ. 2002. № 52. Ч. 1. С. 5140.
[9] Собрание законодательств РФ. 2005. № 43. Ст. 4395.
[10] Собрание законодательств РФ. 2008. № 9. Ст. 854.

Книга Е.П. Июдиной «Экологически приемлемое развитие промышленности» публикуется с разрешения директора Института экономики РАН, члена-корреспондента РАН, д.э.н., профессора Руслана Семеновича Гринберга.

Начало книги, включающее предисловие и главу 1, читайте в статье Евгения Июдина: Экологически приемлемое развитие промышленности.

ПРЕДИСЛОВИЕ
ГЛАВА 1. ОРИЕНТАЦИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ НА ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ ФАКТОР.
1. Концепция устойчивого развития
2. Роль ООН в переводе стран на путь к устойчивому развитию
3. Роль государства в решении экологических проблем в развитии экономики.

Следующие главы книги будут размещены на нашем сайте позже.