«К вопросу о выполнении Республикой Казахстан Орхусской конвенции»

Подробности

Категория: Позиция

30 июня-1 июля в городе Маастрихт (Нидерланды) прошло Пятое совещание сторон Орхусской конвенции. Согласно требованиям конвенции Республика Казахстан подготовила доклад о ее выполнении. В документе, представленном страной, по нашему мнению, не отражены многие важные аспекты, которые должны быть освещены в соответствии с требованиями к отчетности.

Летом 2014 года в городе Маастрихт (Нидерланды) состоится Пятое совещание сторон Орхусской конвенции (ОК). Согласно требованиям конвенции Республика Казахстан подготовила доклад о ее выполнении. В документе, представленном страной , по нашему мнению, не отражены многие важные аспекты, которые должны быть освещены в соответствии с требованиями к отчетности .

Общие замечания

Очередной доклад Республики Казахстан страдает теми же недостатками, что и доклад 2011 года. Авторы неоправданно много внимания уделили анализу законодательства страны даже в разделах, в которых должны описываться практические действия государственных органов: разделы 5, 9, 13, 17, 22, 26, 30. Недостаточно проанализированы препятствия, затрудняющие или не позволяющие реализовать положения Конвенции: разделы 4, 8, 12, 21. В докладе практически отсутствуют статистические материалы и конкретные факты применения Конвенции, не даются исчерпывающие ответы на поставленные вопросы, используется устаревшая информация .

Одним из главных препятствий на пути соблюдения Конвенции авторы доклада справедливо называют недостатки и противоречия действующего законодательства. Хотя при этом заявляют, что оно в целом соответствует положениям статей 4, 5, 7 Конвенции. Экологическое общество «Зеленое спасение», основываясь на результатах многолетнего мониторинга экологического законодательства, неоднократно указывало на его многочисленные недостатки и противоречия , на несоответствие положениям Конвенции.

Но существует и множество других препятствий, которые в докладе не упоминаются. Авторы не указывают на многочисленные случаи несоблюдения законов и Конвенции государственными органами всех уровней, их бездействие, превышение полномочий. Ничего не говорится о нарушениях, совершаемых органами правосудия и прокуратуры. За рамками доклада остались факты грубых экологических правонарушений, совершаемых хозяйствующими субъектами всех форм собственности, включая государственные и транснациональные компании. Не уделено должное внимание системным проблемам, а именно: непрекращающемуся перераспределению полномочий государственных органов, чрезмерной децентрализации управления , коррупции, которые парализуют деятельность природоохранных органов .

Авторы доклада отмечают наличие противоречий в различных законодательных актах . Однако не указывают, что в ряде случаев они могут быть преодолены за счет правильного применения закона «О нормативных правовых актах» и Орхусской конвенции. Но в стране не только не существует единообразного применения Конвенции, многие должностные лица рассматривают ее положения как рекомендации, многие до сих пор не знакомы с этим документом.

В последние 3-4 года ярко проявилась тенденция на ослабление природоохранного законодательства под предлогами улучшения инвестиционного климата, содействия развитию малого и среднего бизнеса , диверсификации экономики. Но авторы доклада не раскрывают причины внесения многочисленных поправок в законодательство, которые в ряде случаев умножают противоречия и парализуют действие законов. Например, поправки, внесенные в закон «Об особо охраняемых природных территориях» в 2008-2013 годах под предлогом улучшения условий для развития туризма открыли путь к расхищению и разрушению самых ценных природных территорий нашей страны . Наконец, не отмечается то, что действующее природоохранное законодательство все больше вступает в противоречия с требованиями международных конвенций, ратифицированных Республикой Казахстан: о всемирном наследии, о биологическом разнообразии, об ОВОС в трансграничном контексте, о защите мигрирующих видов диких животных, Орхусской конвенции и других. При этом Министерство окружающей среды и водных ресурсов (МОСВР) непосредственно причастно к ослаблению природоохранного законодательства .

Авторы доклада не указывают на то, что право общественности на участие в процессе принятия решений, признанное в Экологическом кодексе (ЭК), не может быть реализовано, так как до сих пор не созданы механизмы его реализации. В XXV разделе Второго национального доклада 2011 года этот факт был частично признан: «Право на участие общественности РК в правотворчестве декларативно закреплено в законодательстве... Практика показывает, что на сегодняшний день в Казахстане многие стороны участия общественности в правотворчестве не имеют законодательного закрепления... В результате, зачастую общественность не имеет реальной возможности участвовать в процессе правотворчества за исключением отдельных единичных случаев» . За прошедшие три года ситуация не изменилась. В Конституции страны по-прежнему не закреплены права граждан на благоприятную окружающую среду. Страна не подписала Конвенцию о защите прав человека и основных свобод (1950 года), в результате граждане Казахстана не имеют доступа к Европейскому суду по правам человека .

Государственные органы, в том числе суды, по-прежнему руководствуются устаревшими правовыми нормами, не соответствующими требованиям Конвенции, не используют или некорректно применяют ее положения, фактически выводят ее из правоприменительной практики. Это ведет к нарушению прав, предоставленных гражданам, данным международным соглашением. Правда, авторы доклада указывают, что в ближайшее время планируется привести национальное законодательство в соответствие с требованиями Конвенции. Однако подобные обещания звучат практически с момента принятия Экологического кодекса в 2007 году. Уже через два года в Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года было написано: «Для нашей страны, в ряде регионов которой наблюдается сложная экологическая ситуация, весьма актуальным является развитие и дальнейшее совершенствование природоохранного законодательства, в том числе в контексте его гармонизации с международными обязательствами и стандартами» . Сотни поправок, внесенные в Экологический кодекс, начиная с 27 июля 2007 года , не изменили ситуацию к лучшему .

Замечания по отдельным разделам отчета

Выполнение пункта 8 статьи 3

В 3 разделе доклада говорится: «На сегодняшний день не зафиксировано ни одного случая преследования представителей общественности, осуществляющих свои права в соответствии с Конвенцией».

Авторы или не знают, или сознательно замалчивают факты, некоторые из которых были зафиксированы документально и стали достоянием широкой общественности. С 2011 года имели место следующие факты преследований и притеснений активистов: хулиганское нападение на жителей поселка Иргали с нанесением ущерба их собственности (сделаны фото, поданы заявления в полицию и прокуратуру); неоднократные вызовы активистов в правоохранительные органы; угрозы увольнения с работы; неоднократные публикации в СМИ, содержащие оскорбительную и недостоверную информацию. Одна из публикаций была включена в новостную ленту сайта Национального Орхусского центра Республики Казахстан. После протеста со стороны общественности министр охраны окружающей среды принес официальное извинение , и ссылка была удалена. Было организовано открытое давление на гражданку ФРГ – участницу движения «Защитим Кок-Жайляу!» .

Выполнение статей 4 и 5

В «Руководящих указаниях по требованиям в отношении отчетности», подготовленных Комитетом по вопросам соблюдения еще в 2007 году, сказано, что в докладах должно содержаться больше информации о практических мерах, принятых для соблюдения положений Конвенции .

Авторы доклада не указывают на то, что по-прежнему жители большинства населенных пунктов республики не имеют доступа к оперативной информации о состоянии окружающей среды. Например, по данным Республиканского Государственного Предприятия «Казгидромет» в республике лишь в 34 населенных пунктах , то есть только в 40% городов Казахстана , имеется 104 стационарных поста наблюдений за состоянием атмосферного воздуха. Министерство окружающей среды и водных ресурсов публикует ежемесячный Информационный бюллетень о состоянии окружающей среды Республики Казахстан , который тоже не содержит оперативной информации. Государственный фонд экологической информации, размещенный на сайте Орхусского центра Республики Казахстан, также не располагает названной информацией .

Авторы доклада не указывают на плачевное состояние служб, осуществляющих мониторинг окружающей среды. Например, в стратегическом плане МОСВР говорится: «В своем развитии гидрометеорологическая служба Казахстана достигла своего максимального подъема в 80-х годах прошлого столетия. Однако, затем ситуация резко ухудшилась. С 1983 по 1999 годы «Казгидромет» был вынужден закрыть около 35% наземных метеорологических станций, 65% гидрологических постов, 55% пунктов с агрометеорологическими наблюдениями и 47% аэрологических станций.

С 2000 года началось восстановление ранее закрытых и создание новых пунктов наблюдательной сети и аналитических лабораторий. ...Обеспеченность территории республики метеорологическим мониторингом составляет 61%, агрометеорологическим мониторингом – 66%, гидрологическим мониторингом – 57%, мониторингом за состоянием атмосферного воздуха – 31 %.

Объекты инфраструктуры (служебные здания) почти на всей территории страны находятся в удручающем состоянии, условия работы сотрудников на местах неудовлетворительны, что в совокупности с низким уровнем оплаты труда создает серьезные трудности в обеспечении кадрами. На большинстве наблюдательных пунктов наблюдения осуществляются вручную» . Отсутствие налаженной системы сбора информации является одним из главных препятствий для выполнения статьи 5 Конвенции.

В 9 разделе доклада не рассматривается практика предоставления информации различными государственными органами. Не анализируется качество предоставляемой информации, не говорится о том, что многие ведомства предоставляют общественности недостоверные и неполные сведения или вообще игнорируют ее обращения. Государственные органы игнорируют даже обращения международных неправительственных организаций. Например, 12 апреля 2012 года почетный президент Немецкого союза охраны природы (НАБУ), лауреат альтернативной Нобелевской премии, профессор, доктор Михаель Зукков (Michael Succow) и вице-президент НАБУ, председатель Фонда НАБУ Интернационал Томас Теннхардт (Thomas Tennhardt) обратились к президенту Казахстана с просьбой отказаться от строительства горнолыжного курорта в Иле-Алатауском национальном парке. Одновременно письмо было направлено министру охраны окружающей среды Н.Д.Каппарову, министру сельского хозяйства А.С.Мамытбекову и министру индустрии и новых технологий А.О. Исекешеву . Никто из адресатов на обращение не ответил.

Практика Экологического общества «Зеленое спасение», которое ежегодно направляет более сотни запросов в государственные органы, дает следующие цифры. В 2010 году было направлено 173 письма. Только на 123 (71%) были получены ответы, из них 8 (6%) содержали некачественную, недостаточную для принятия решений информацию. Остальные 50 запросов (29%) были проигнорированы. В 2013 году организация направила 136 писем в различные инстанции. На 73% из них были получены ответы. При этом некачественная, недостаточная для принятия решений информация содержалась в 72% полученных ответов. 27% запросов остались без ответа . По сравнению с 2010 качество предоставляемой информации значительно ухудшилось. Непредоставление информации становится обычной практикой государственных чиновников. Даже обращение общественности в суд не гарантирует получение информации. Нередко государственные органы просто игнорируют решение суда . Ничего не говорится в докладе о несоблюдении государственными органами сроков предоставления информации, о том, что государственные органы продолжают предоставлять неполную и недостоверную информацию.

В тоже время авторы доклада отмечают, что в результате изменений, внесенных в законодательство, создаются препятствия для получения информации, практикуется сокрытие информации под предлогами коммерческой тайны . Например, в соответствии с подпунктом 9 пункта 2 статьи 130 Экологического кодекса, данные производственного экологического контроля являются открытыми, и компании обязаны обеспечивать к ним доступ общественности. Однако эти требования, как правило, не выполняются.

Выполнение статьи 6

В 2005 году на Втором совещании сторон было принято решение II/5а «Соблюдение Казахстаном своих обязательств по Орхусской конвенции». В нем, в частности, отмечается, что в стране не созданы все условия для участия общественности в процессе принятия решений . Несмотря на мнение совещания сторон, на судебные иски общественности, на критику со стороны неправительственных организаций, специалистов и отдельных граждан, государственные органы за прошедшие девять лет ничего не сделали для создания механизмов реализации права общественности на участие в процессе принятия решений. Это подтверждается и тем, что среди сотен поправок, внесенных в Экологический кодекс, нет ни одной, которая бы расширяла или уточняла права физических и юридических лиц в области охраны окружающей среды.

В разделе 16 (с.20) авторы доклада признают, что даже обновленная редакция Правил проведения общественных слушаний 2007 года «не исключает возможность формального проведения общественных слушаний без должного всестороннего учета всех возможных последствий планируемой хозяйственной деятельности, т.е. базовых принципов ОВОС...».

«Действующие Правила проведения государственной экологической экспертизы (ГЭЭ) не содержат процедурных норм об общественном участии в рамках процесса проведения ГЭЭ. Не закреплен момент вовлечения общественности на самой начальной стадии процесса принятия экологически значимых решений – выбор и резервирование земельного участка под планируемую хозяйственную деятельность. В Земельном кодексе на этой стадии не предусмотрено общественное участие (п.1 ст.43). Нестыковка базовых национальных правовых норм земельного законодательства и норм природоохранного законодательства – главы 6 ЭК и Правил проведения ГЭЭ, может затруднить выполнение положений п.4 ст.6 Орхусской конвенции».

Однако авторы доклада не отмечают, что первоначальная редакция Правил, принятых в 2007 году, противоречила положениям Конвенции, и что Правила приобрели современный вид только после многолетних протестов общественности и двухлетней судебной тяжбы Экологического общества «Зеленое спасение» и местных жителей с МОСВР. Спасая честь чиновничьих мундиров, суд не удовлетворил требования истцов. Но исправления, внесенные в Правила 26 марта 2013, во многом совпадают с исковыми требованиями. Следует отметить, что новая редакция Правил по-прежнему противоречит пункту 1 статьи 36 Экологического кодекса и статье 6 Конвенции. Видимо, поэтому уже после публикации Национального отчета МОСВР обратилось, в частности, к общественности с предложением внести новые поправки в Правила .

Хотя в новой редакции Правил признается, что общественные слушания – это одна из форм реализации прав общественности на участие в процессе принятия решений, на практике государственные органы стремятся свести участие физических и юридических лиц только к общественным слушаниям.

Авторы доклада не отмечают, что общественные слушания организуются с грубыми нарушениями, не приводят конкретные примеры. В докладе не упоминается ни один случай, когда мнение общественности было проигнорировано. На практике такие случаи встречаются повсеместно . Заказчик планируемой деятельности, как правило, проводит слушания уже после принятия решения государственными органами, без своевременного оповещения общественности, без подготовленной соответствующим образом проектной документации.

В разделе 15 (с.17) авторы доклада указывают: «В Казахстане требования ст.6 ОК применяются не только к крупномасштабным объектам и видам деятельности, включенным в Приложение I Конвенции, но и ко всем проектам хозяйственной и иной деятельности, проходящим процедуру ОВОС (оценка воздействия на окружающую среду). В соответствии с п.2 ст.40 ЭК дифференцированные требования к проведению ОВОС объектов разных категорий устанавливаются Инструкцией по проведению ОВОС. В приложениях 1 и 2 данной Инструкции приведен более расширенный, по сравнению с приложением I ОК, перечень объектов (видов деятельности), ОВОС которых рекомендуется осуществлять».

Но в докладе не говорится о том, что государственные органы, нередко вообще отрицают необходимость участия общественности в процедурах ОВОС, используют нечеткость формулировок законодательства, а иногда, в нарушение 36 статьи Экологического кодекса, просто их игнорируют.

Иногда государственные органы принимают решения на основе фальсифицированной заказчиком документации, не подвергая ее проверке. Предприниматели идут даже на фальсификацию общественных слушаний . В результате того, что государственные органы не единообразно применяют законодательство, в отдельных случаях по одному и тому же вопросу принимаются противоположные решения.

Авторы доклада не говорят о серьезных проблемах, которые возникают в результате необоснованного разделения функций между природоохранными ведомствами и органами исполнительной власти. Не говорят о произвольной, нарушающей закон, передаче полномочий одним ведомством другому. В результате общественные слушания могут проводиться органами, которые не имеют на это полномочий.

Авторы доклада не указывают на случаи, когда местные органы власти сознательно создают препятствия для участия граждан в общественных слушаниях. В результате далеко не все могут принять в них участие и высказать свое мнение. Например, 2 апреля 2014 года жители г.Алматы подали исковое заявление о признании недействительными общественных слушаний и протокола слушаний о выделении части земель особо охраняемой природной территории (Иле-Алатауского государственного национального природного парка) для строительства горнолыжного курорта «Кокжайлау». Причиной послужило то, что им не предоставили возможность выступить на слушаниях .

В 17 разделе доклада (с.22) говорится, что согласно Правилам проведения общественных слушаний местные исполнительные органы обязаны публиковать на интернет-ресурсах объявления и протоколы общественных слушаний... «Анализ сайтов областных управлений охраны окружающей среды по состоянию на 23.09.13 г. местных исполнительных государственных органов показал, что на большинстве сайтов нет разделов, где публиковались бы объявления об общественных слушаниях и протоколы по их итогам». Следует отметить, что раздел сайта Орхусского центра Республики Казахстан о проведении общественных слушаний тоже не отличается полнотой .

В разделе 16 (с.21) авторы указывают на то, что «общественные организации РК ставят вопрос об объективности предоставляемой общественности информации, в том числе и при обсуждении ОВОС, поскольку система мониторинга не отвечает современным требованиям и предоставляемая информация чаще всего получена расчетным путем».

Низкое качество предоставляемой информации и ее неполнота являются серьезным препятствием для эффективного участия общественности в процессе принятия решений. Даже материалы ОВОС для дорогостоящих инвестиционных проектов делаются наспех с большим количеством неточностей и противоречий. Например, в материалах ОВОС, представленных на вышеупомянутые общественные слушания о выделении части земель Иле-Алатауского национального парка под строительство горнолыжного курорта «Кокжайлау», говорится: «Работы над данным проектом показали, что для аргументированного обоснования или принятия правильных решений не достаточно достоверных данных. ... Многие данные устарели, а некоторые ошибочные решения необходимо пересматривать с позиции современных методов и технологий. Без решения этого вопроса невозможно прогнозировать возможные негативные процессы и явления» .

Разработчики ОВОС, которыми являются лица, получившие лицензии на осуществление подобных работ, чаще всего послушно выполняют волю заказчиков. А контролирующие органы безропотно следуют указаниям местных органов власти, что лишний раз подтверждает высокую степень коррумпированности государственных органов. Широкое распространение получили многочисленные способы отстранения общественности от участия в процессе принятия решений. Но при этом государственные органы заботятся о создании имиджа законности и соблюдения прав общественности.

Выполнение статьи 7

В разделе 19 (с.23) авторы доклада указывают: «В Казахстане существует практика широкого обсуждения проектов программных документов, касающихся охраны окружающей среды, сбор и учет предложений общественности. В обсуждении проектов программных документов участвуют представители общественности в лице НПО, уполномоченные государственные органы, специализированные экспертные организации, эксперты-экологи, ученые и преподаватели профильных высших учебных заведений».

В разделе 20 (с.23) авторы делают вывод: «Действующее в РК законодательство в отношении подготовки и разработки таких значимых для окружающей среды стратегических решений, как планы, программы и политики, заложило базу для вовлечения общественности в этот процесс...»

Однако в разделе 21 (с.24) тон несколько меняется: «В Правилах проведения общественных слушаний не охватывается все многообразие форм и критерии эффективности (своевременности, полноты и адекватности) общественного участия в процессе принятия экологически значимых решений при разработке государственных, отраслевых и региональных программ развития отраслей экономики, схем размещения производительных сил. ... Пока еще отсутствует опыт проведения стратегической экологической оценки планов, политик, программ».

И еще жестче авторы высказываются в разделе 22 (с.24): «Участие общественности в разработке стратегий, политик, программ часто носит формальный характер. Отсутствуют механизмы обратной связи между лицами, принимающими решения, и общественностью по обсуждаемым вопросам. Законопроектом по вопросам ОК планируется доработка законодательства». Два последних высказывания достаточно четко отражают реальную ситуацию.

Ярким примером, подтверждающим отстранение общественности от обсуждения планов и программ, является принятие и осуществление «Плана развития горнолыжных курортов мирового уровня в Алматинской области и близ города Алматы», утвержденного постановлением правительства Казахстана №1761 от 29 декабря 2012 года. Общественность не была привлечена к обсуждению Плана. Министерство индустрии и новых технологий считает, что «План развития горнолыжных курортов мирового уровня в Алматинской области и близ города Алматы», не является объектом государственной экологической экспертизы и, следовательно, не требует обсуждения с общественностью .

31 мая 2013 года группа жителей г.Алматы, считающих, что отстранение их от процесса принятия решений по проекту строительства горнолыжного курорта «Кокжайлау» является нарушением их прав, направила заявление в Комитет по вопросам соблюдения Орхусской конвенции. Комитет принял его к рассмотрению . В заявлении говорится не только о нарушении прав жителей, но и об общей неспособности государственных органов обеспечить участие общественности в решении вопросов, касающихся планов, программ и политики в соответствии со статьей 7 Конвенции. Хотя заявление общественности было принято Комитетом к рассмотрению летом 2013 года, авторы доклада не упоминают об этом в докладе.

Выполнение статьи 8

В разделе 24 (с.25) авторы отмечают: «В последние годы в Казахстане общественное обсуждение проходят большинство законопроектов в области охраны окружающей среды». Это утверждение не подкрепляется ни статистикой, ни аналитической информацией.

В разделе 25 (с.25) авторы верно отмечают: «Законодательно не закреплен механизм реализации участия общественности в правотворчестве. Предложения представителей общественности не являются обязательными для включения в сравнительную таблицу поправок к законопроекту. Практически отсутствуют механизмы обратной связи на предложения общественности. ... В результате, зачастую общественность не имеет реальной возможности участвовать в процессе правотворчества, за исключением отдельных единичных случаев».

Наконец, в разделе 26 (с.26) делается очень оригинальный вывод: «Выявленные в результате подготовки данного Национального доклада пробелы и противоречия в законодательстве РК могут послужить хорошей основой для участия общественности в процессе правотворчества в соответствии со ст.8 ОК». Авторы доклада, видимо, не придали значения тому факту, что эта фраза слово в слово совпадает с фразой из I-го раздела Второго Национальный доклад по осуществлению Орхусской конвенции 2011 года, с.3 .

Иными словами, авторы признают, что за три года на данной «хорошей основе» ничего не было создано?! Разумеется – причины подобного бездействия не объясняются.

Выполнение статьи 9

Авторы доклада в разделе 30 (с.31) утверждают, что при рассмотрении в судах дел, касающихся выполнения положений Орхусской конвенции, «местные суды в основном правильно применяют нормы законодательства». Однако авторы не приводят никаких доказательств в подтверждение данного вывода.

Более того в разделе 28 (с.29) они пишут: «В целях обеспечения единообразного толкования и правильного применения судами экологического законодательства при рассмотрении гражданских дел в сфере окружающей среды в 2013 году запланирована подготовка новой редакции нормативного постановления Верховного Суда «О практике применения судами законодательства по спорам в сфере окружающей среды».

Из этого можно сделать вывод, что Верховный Суд вынужден принять новое нормативное постановление, так как до сих пор в судах отсутствует единообразное толкование и правильное применение экологического законодательства. Утверждая, что «местные суды в основном правильно применяют нормы законодательства», авторы доклада приукрашивают реальную картину.

В разделе 29 (с.30) авторы верно указывают: «Отсутствие четкой и конкретной процессуальной процедуры определения подсудности гражданских дел по искам экологических НПО иногда приводит к необоснованным отказам судов в приеме исковых заявлений». Наша практика показывает, что суды в большинстве случаев отказывают в приеме заявлений и лишь иногда принимают заявления с первого раза. Одной из главных причин отказов является то, что судьи манипулируют нормами закона при определении подсудности.

Исходя из опыта организации, можно сказать, что суды часто специально не принимают иски от общественности, которые предъявляются к государственным органам. При этом суды идут на элементарные нарушения закона. Возвращают материалы дела, используя в качестве предлога якобы неправильно определенную подсудность. В ГПК предусмотрено, что если неправильно определена подсудность, то суд должен передать дело в надлежащий суд . В нашей многолетней практике не было ни одного случая применения данной статьи ГПК судами. В результате при определении судами подсудности и принятии дела к производству нарушаются установленные законом сроки, происходят длительные задержки до 9 месяцев и более.

Последнее время суды все чаще не принимают заявления общественности по причине якобы неправильного оформления документов. Процедура подачи заявлений нередко растягивается на долгие месяцы. А между тем, пока идет процедура подачи документов, незаконная деятельность продолжается.

Еще одной причиной отклонения заявлений является свободная интерпретация судьями положений Конвенции и национального законодательства. Например, 2 апреля 2014 года общественность Алматы обратилась в Медеуский районный суд города Алматы с исковым заявлением о признании недействительными общественных слушаний по вопросу о выделении части земель Иле-Алатауского национального парка для строительства горнолыжного курорта «Кокжайлау». 7 апреля судья отказался принять заявление, указав, «что оно не может быть рассмотрено и разрешено..., поскольку обжалуемые истцами общественные слушания и протокол не порождают никаких юридических последствий». Судья проигнорировал положение первой статьи Конвенции, где указывается, что каждая сторона гарантирует права на доступ к информации, участие общественности в процессе принятия решений и доступ к правосудию.

В 29 и 30 разделах авторы уделяют необоснованно много места описанию семинаров, круглых столов, конференций, видимо, потому, что не очень хорошо осведомлены или не желают приводить реальные примеры доступа общественности к правосудию.

В докладе не называют целый ряд других препятствий, с которыми при обращении в суды сталкивается общественность:

- суды выводят из числа ответчиков государственные органы и прокуратуру;

- представители государственных органов-ответчиков не являются на судебные заседания без уважительных причин, но судьи не принимают никаких мер по обеспечению уважения к суду. В результате рассмотрение дела искусственно затягивается;

- нарушается принцип равенства сторон в судебном процессе;

- судьи выходят за рамки исковых требований, чем нарушают интересы истцов;

- нарушается принцип независимости судей. При рассмотрении дел они советуются с кураторами в вышестоящих инстанциях;

- высокий уровень коррупции в государственных органах и судах вызывает серьезные сомнения в независимости судей и объективности принимаемых решений. Даже уличенные во взятках судьи остаются на своих должностях или работают адвокатами;

- судьи плохо знакомы с экологическим законодательством и международными конвенциями. Некомпетентность судей ведет к затягиванию судебных процессов.

Наконец, в докладе ни слова не сказано о выполнении решений судов, вынесенных в пользу общественности. Это еще одна серьезная проблема доступа к правосудию. Истцы годами не могут добиться выполнения решений . Главными причинами, как правило, называются: нехватка денег, смена руководства государственных органов, нечеткое распределение полномочий между государственными органами и тому подобные обстоятельства.

Очень большие сомнения вызывает статистика, приведенная в разделе 30 (с.31) об исковых заявлениях, поданных общественностью и неправительственными организациями.

Высокие издержки при обращении граждан и общественных организаций в суд тоже являются существенным препятствием для реализации прав. Необходимо заплатить госпошлину, оплатить услуги адвоката, которые в Казахстане исключительно дороги. В случае, если дело рассматривается в другом городе, приходится оплачивать проезд, проживание в гостинице и т.п. Кроме того, не всегда удается вернуть судебные издержки даже по решению суда. Поэтому человек со средним уровнем доходов практически не в состоянии подать заявление в суд по финансовым причинам.

Выводы

После принятия в начале 2007 года Экологического кодекса официальные органы неоднократно заявляли, что в нем учтены все требования Конвенции. В докладе о принятых мерах по выполнению решения II/5а, подготовленном Министерством охраны окружающей среды, отмечалось: «В Республике Казахстан создана политическая, законодательная и институциональная основа для активного участия всего общества в решении общегосударственных вопросов, в том числе экологических. Таким образом, в республике созданы все условия для надлежащего обеспечения доступа по всем компонентам Орхусской конвенции» . Оптимистические выводы содержались и в докладе, подготовленном к Третьему совещанию сторон Орхусской конвенции: «В настоящее время в Республике Казахстан на законодательном уровне в целом созданы условия для надлежащего обеспечения доступа по всем компонентам Конвенции...»

В докладе, подготовленном к Четвертому совещанию сторон, оптимизм авторов поубавился. Они признали отдельные недостатки Экологического кодекса и ряда других законов, противоречивость их положений и прочие серьезные недоработки, встречающиеся в нормативных правовых актах.

В докладе к Пятому совещанию сторон, признается еще большее количество пробелов в законодательстве. Но, несмотря на то, что по сравнению с предыдущим последний доклад выполнен в более критичной манере, никакие реальные шаги со стороны МОСВР и правительства не были сделаны. Сокрытие информации и отстранение граждан от участия в процессе принятия решений порождают новые и более острые конфликтные ситуации.

В отчете явно преобладает информация о проведении различных тренингов, круглых столов, конференций. При этом практически нет информации о реальных действиях общественности, о проблемах доступа к информации, об общественных слушаниях, единичны сведения о доступе к правосудию.

Авторы доклада даже не пытаются проанализировать, к чему привело несоблюдение положений Конвенции и какие последствия можно ожидать в будущем.

По нашему мнению, содержание докладов, подготовленных к Третьему, Четвертому и Пятому совещаниям сторон Орхусской конвенции, является свидетельством несостоятельности и неспособности государства в течение многих лет выполнять международные обязательства.

1. В настоящий момент можно говорить о тяжелом экологическом наследии периода независимости. Тысячи людей проживают в санитарно-защитных зонах, питаются недоброкачественными продуктами. Плодородные земли превращаются в свалки или застраиваются, уничтожаются леса, продолжается загрязнение водоемов, ускоряется процесс опустынивания.

2. В Казахстане признаны права общественности на доступ к информации, процессу принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды, и к правосудию. Однако механизмы их реализации отсутствуют.

3. Чиновники, понимая, что соблюдение названных прав будет означать развитие демократических институтов в стране, делают все, чтобы этого не допустить.

4. Еще одной причиной несоблюдения Конвенции является сознательное ослабление и разрушение государственного аппарата господствующими политическими группировками. Об этом свидетельствует позиция Казахстана в рейтинге недееспособных государств .

Таким образом, данный национальный доклад не дает объективной картины соблюдения Орхусской конвенции в Казахстане. Но его авторы явно пытаются улучшить имидж страны в глазах международной общественности.

В связи с вышесказанным, мы обращаемся к Комитету и Пятому совещанию сторон Конвенции. Мы считаем, что они должны дать беспристрастную оценку выполнению сторонами взятых на себя обязательств. Это не является нарушением суверенных прав сторон Конвенции. В противном случае, объективно оказывается молчаливая поддержка недемократическим режимам. Должны быть разработаны меры воздействия на страны, которые систематически не выполняют международные обязательства, но не в форме исключения их из числа сторон Конвенции.

Материал подготовили Светлана Каторча, Валерий Крылов, Сергей Куратов, Наталия Медведева, Светлана Спатарь, Александр Шитов

Статья опубликована в Приложении к Вестнику "Зеленое спасение"
"К Пятому совещанию сторон Орхусской конвенции, 2014"
http://www.greensalvation.org/uploads/Herald2014/H2014-007Arhus003.rtf